科技创新驱动城镇化建设质量提升研究

(1、2.河南农业大学经济与管理学院，河南 郑州450046)

近年来，我国城镇化建设发展迅速，截止到2017年，中国城镇化率达到58.52%，城镇常住人口接近8.13亿人。城镇化建设的快速发展，促进了农村经济增长方式的转变，推动了城乡统筹发展。但在城镇化建设过程中由于缺乏科技创新的要素有效供给，城镇化建设模式呈现出粗放型、外延式的特征，造成城镇空间分布和规模结构不合理、农业转移人口市民化滞后、资源利用粗放低效、城镇建设与区域资源环境承载能力不匹配等问题。可见，城镇化建设的速度尽管快速，但城镇化建设的质量不高，导致区域生态环境的恶化，生态效率降低，乡村振兴战略受到影响。因此，当前我国城镇化建设面临经济下行、内生增长动力不足、产能供给过剩、资源环境约束趋紧等问题，依靠廉价的“土地红利”、人口等资源要素驱动城镇化发展的模式已难以为继，无论是从内部发展需求还是从外部环境约束，必须改变过去要素驱动型的城镇化发展模式，走科技创新驱动型的城镇化发展道路。城镇化建设质量的提升需要创新驱动来实现，通过创新促进城镇化建设城乡空间布局优化、提高城市的服务功能、驱动支撑产业转型升级、改善生态环境，促使各类资源要素有序流动，形成区域内资源要素合理配置，实现人与自然高度融合。2014年3月出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》指出新型城镇化是未来10-20年我国经济增长的重要引擎，2017年12月中央农村工作会议提出重塑城乡关系、走城乡融合发展之路。由此，城镇化质量的提升涉及到方方面面，单一因素已经不能多角度、全面有效反映地区城镇化质量内涵，城镇化质量提升要综合考虑区域内经济发展、人口、社会、环境等方面因素，才能实现统筹兼顾、经济高效、城乡互动、社会和谐、资源节约的高质量的城镇化。因此，在进行新型城镇化建设过程中要充分利用科技创新要素，使城镇化建设实现从盲目性向科学性转变、资源利用方式从粗放经营向集约利用式转变，真正提升城镇化建设质量。

一、城镇化建设过程中利用科技创新的现状及成因分析

1.资料收集情况

为了解我国在城镇化建设过程中科技创新要素的利用情况，课题组成员于2016年和2017年暑假和寒假期间对农村人口较多的河南省某地区和四川省某地区进行了实地调查和访谈。在河南省和四川省两地区分别选取了20家城镇建设部门、120座中小城镇、240个自然村庄、300家工(矿)企业、1200名中小城镇居民以及1200名外来务工人员作为调查对象进行了调研。通过两个阶段调研，结合相关数据，进行分类统计，并利用SPSS19.0软件进行处理与分析，得到以下结论：城镇化建设虽然取得了一定成绩，但它以资源驱动的粗放型发展为主，城镇化持续性发展能力较差，质量不高，创新驱动能力还有待加强。

2.调研结果描述

(1)科技创新介入力度不够，致使区域内城镇布局不合理、资源配置效率低

城镇规划布局要充分利用科技创新要素，对区域内未来的发展趋势要科学预测和合理规划，同时还要考虑到土地占用、人口聚居、工业布局等如何合理配置才能达到最优。但在前期进行的城镇规划和建设中，科技创新参与力度不够，资源配置效率低。具体表现为：一是城镇规划科学和创新性不够，致使城镇布局不合理，造成资源浪费。准确而又各具特色的城镇规划定位，有利于更好地吸引农村人口，为当地经济发展打下基础，同时良好的经济发展基础也使得城镇化建设更有持续性和生命力。但在调查中发现，大部分城镇在前期规划建设时，没有采用新科技，结合区域定位，开展动态监测、评估，构筑数据库；没有结合当地实际资源禀赋情况，对区域内经济发展方向、发展水平和软硬件条件没有进行科学评估和准确判断，导致开发建设的诸多城镇没有特色、功能类同，呈现出“千城一面”的现象。如表1所示，河南省某地区前期城镇规划仅有8.34%定位准确率，81.67%的城镇规划与区域内的产业发展方向不匹配；四川省某地区前期城镇规划仅有12.01%的定位准确率，80%的城镇规划与区域内的产业发展方向不匹配。二是科学论证不够，城镇布局密疏不均衡。布局合理的城镇，不仅能产生辐射带动作用，而且也能使城镇化配套的产业项目有效集中，集聚发展，产生规模效应。但根据调查的结果发现，很多区域内城镇规划建设科学论证不充分，建设没有依据，或者对规划部门的规划设计改动较大，完全按照政府意志进行建造，普遍存在贪大求全，致使城镇建设出现布局散杂、空间无序状态，导致城镇功能不能充分发挥，资源无法合理配置。如表1所示，河南省某地区城镇规划仅有8.66%的布局合理，85.67%的城镇规划布局不合理；四川省某地区城镇规划仅有11.18%的布局合理，84.82%的城镇规划布局不合理。三是城镇住宅设计不先进。科学合理的住宅设计，能够充分的利用房屋空间，节约建筑成本，同时入住的舒适度也比较高。但在调查中发现，大多数城镇住宅建设，事前没有召集相关部门就设计方案进行论证，也没有征求住户意见，房屋建成搬迁入住后，满意率较低，入住效果不佳，返迁率高。如表1所示，河南省某地区城镇住宅设计仅有5.68%满意率，88.5%的住户对住宅的设计不满意；从对四川省某地区城镇住宅设计满意率的调查结果来看，满意率仅有6.02%，有89%的住户对住宅的设计不满意，其他的住户持无所谓的态度。由于城镇住宅设计不合理，加上农户对住楼房不习惯，城镇住宅的入住率不高，城镇住宅闲置率分别达到44.05%和46.36%。

表1 城镇规划设计问卷调查表

(资料来源：调查数据统计整理)

(2)新技术应用不充分，资源利用率低

受土地所有制的国有化属性和政府主导式城镇化发展模式的影响，在GDP增长主义倾向下，我国城镇化发展大多数是以要素驱动为主，缺乏创新动力，科技创新要素利用不充分，过度追求城镇数量的增加和规模的扩张。一是城镇规划、生态空间构建与管控技术不高，空间利用效率低。由于缺乏新技术支持，土地、劳动力及其他相关资源在边际效率递减规律作用下，单位功效逐渐降低，城镇化建设可持续性发展受到制约。根据调查的数据发现，由于城镇规划建设技术不高，为了凸显城镇化建设政绩，大部分城镇采用“摊大饼”式的土地城镇化，建设用地超标，空间利用效率低，过多占用可耕地。如表2所示，河南省某地区城镇超过规划标准比例达到55%，不超标的城镇建设比例有45%；四川省某地区城镇超过规划标准比例达到54%，不超标的城镇建设比例有46%。二是建设用地的选择无序，土地利用率低。由于缺乏科技支撑，在城镇化建设用地的选择上，只能选择自然条件相对较好，容易开发的土地。如表2所示，河南省某地区城镇建设非土地置换比例达70%，在滩涂、荒坡上进行城镇建设比例仅有15%；四川省某地区城镇建设在可耕地上的比例达到86%，在滩涂、荒坡上进行城镇建设比例仅有20%。三是缺乏技术支撑，土地价值评估不到位，土地置换无序。由于有18亿亩土地红线的刚性约束，城镇建设用地必须进行置换。但在土地置换过程中缺乏技术支撑，土地的真实价值计算较为困难，土地置换比较混乱，影响城镇化顺利建设。如表2所示，河南省某地区城镇建设不是土地置换的比例达到70%，使用土地置换后进行城镇建设比例为30%；四川省某地区城镇建设在可耕地上的比例达到86%，使用土地置换后进行城镇建设比例为18%。土地并没实现循环使用，可耕地面积减少，影响粮食安全生产。

表2 城镇建设用地情况调查表

(3)科技创新成果转化率低，产业结构不合理、产品技术含量低

科技创新有助于改造、提升传统产业。目前我国城镇化产业发展模式大多为粗放型，对新科技的研发、利用不够，在科技创新方面也存在较大的不足。根据调查结果发现：一是产业结构不科学，第二产业项目比例较高。通过科技研发、技术改造和成果转化等活动，有效地推动那些技术落后、产量低下、污染严重的产业向科技含量高、能源消耗低、产品竞争能力强的高端方向转变，推动现有产业转型升级。但由于在城镇化建设过程中科技成果转化率较低，新技术不能得到充分利用，产业的转型升级较为艰难，污染源较多的第二产业比例较高。如图1、图2，根据调查的数据显示，所调查的区域内产业结构中，第二产业的比重达到96.41%，其中建材、制革、冶金、采矿等重污染行业在第二产业中比重较高，达到87.35%，而这些产业真正配备有专业治污设备的较少，仅占比重23.68%。二是科技含量低、创新能力弱，产品质量不高。通过设计、研发新产品，改变传统制造业生产科技含量低的产品，使其价值增值逐渐超过原有的产品价值增值，是城镇化建设可持续性的根本保证。在调查的280家单位中，有213家制造企业存在有产品大量积压的问题，所占比例达到所调查企业的75.94%。由于企业创新意识缺乏，加上资金短缺，科技创新要素投入力度不大，创新能力不足，产品竞争力低，产业转型升级较为困难。三是农产品产业链条不长，资源综合利用率低。城镇化过程中，应通过科技创新，研发再利用技术，延长资源、原料或产品的使用周期，实现废弃物再资源化。在调查中发现大部分地区农产品加工水平较低，设备陈旧，产业规模小，缺少龙头企业带动，区域内资源综合利用程度不高，很多农业副产品没有被开发利用，作为废弃物丢掉，污染周围环境，农村资源转换率低，对城镇化产业支撑力度较弱。

图1 产业结构图

图2 第二产业行业结构图

(4)科学技术溢出困难，区域内环境承载力低

城镇化建设需要科技创新来促进资源的集约利用，但由于重视程度不够，科技创新成果溢出困难，区域内环境承载力下降，城镇聚集能力减弱，影响城市运营效率。一是缺乏人居环境质量优化技术，城镇日常生活垃圾处理能力不足。城镇化建设缺乏人居环境质量优化技术、城市问题诊断关键技术，也没有构建人口流动与空间发展监测预警机制，一旦超过环境承载力极限，区域环境资源就会枯竭。如表3所示，十年来我国城镇化率由45.88%上升到56.11%，区域内城镇就业人口从2007年30952.78万人增加到2015年的40409.84万人，城镇人均消费水平从2007年12130元到2015年的27088元，这近十年期间城镇从业人员率以每年10.58%的速度增加，城镇生活垃圾排放量从2007年15215万吨到2015年的19142万吨，这近十年期间城镇生活垃圾排放量以每年2.91%的速度增加。二是生态承载能力评估不到位，人口增加与城镇资源短缺矛盾较大。由于城镇规范管理技术缺失，加上城镇基础设施和生态承载能力预估不足，迁入人员难以享受公共产品的福祉，区域资源分配不均，外来人员的落差感和不公平感较为强烈，归属感不强。根据调研结果，外迁人员有78.51%缺乏安全感和归属感，没有公平享有城镇公共产品资源的占68.74%，造成城镇社会极度不和谐。三是科学技术溢出困难，绿色基础设施供给不足。城镇化建设过程中由于科技创新要素在空间分布上不平衡,科技成果存在锁定效应,科学技术溢出困难，针对出现的交通堵塞、城市节能减排、雾霾治理、绿色建筑材料应用、海绵城市的构建技术，中小城镇缺乏合理的对接路径，城镇绿色基础设施供给不足问题明显。

表3 城镇化与城镇人口聚集、消费水平、生活垃圾排放量年份变动

[资料来源：中国统计年鉴(2007-2015年)]

二、科技创新驱动城镇化建设质量提升的路径构建

1.强化城镇化建设理念创新，引导城镇化建设质量提升

科技创新从含义上是指科学创新和技术创新高度统一。通过科学研发和技术创新，把新的成果应用到管理理念、相应的产业和产品中，最终产出不同于以往的新的价值。在城镇化建设过程中，要始终贯穿科技创新理念，利用新成果、新技术驱动城镇建设质量提升。首先，政府层面要加强科技创新的理念，结合城镇化建设加强理论研究，做好科技创新，提升城镇化发展质量的顶层设计；其次，结合城镇化建设的需求，树立智能建筑理念，加强新技术介入城镇化建设的力度，致力推广新技术的应用，满足城镇建筑对智能化的需求，实现智能化、绿色、低碳城镇快速发展；第三，结合区域内自然条件，从宏观层面上明确城镇化的质量提升必须依靠科技创新的指导思想，发挥其在城镇化建设质量提升中的强化支撑和引领作用，要从区域发展的战略层面上，统筹空间性谋划，增强城镇的通透性和微循环能力，提升城镇精细化管理水平。

2.完善科技创新法制环境，增强科技创新制度保障

技术创新是推动新型城镇化转型的关键，也是城镇化质量提升的有力支撑，发挥科技创新的集聚和引领，需要政府从宏观层次制定相配套的科技创新政策、法规，为科技创新促进城镇化建设质量提升创造法制环境。 首先，考虑到科技创新注入城镇化建设方面需要的制度与规范，结合城镇化建设和科技创新二者介入融合点加以法制化，加强知识产权的保护，实现科技立法的权威性、持久性和有效性；其次，提升科技创新政策的效力等级，科技创新在城镇化建设中确定各项技术标准，提升到法律地位，使之具有法律权威性和可操作性，促使城镇建设中科技创新要素结构高级化和技术种类多样化，技术转让网络化；第三，结合科技创新介入城镇化建设的路径轨迹，制定科技法规相应的实施细则，使科技法规便于实际操作，促进科技成果迅速转化为生产力。

3.加强技术创新，加快科技成果在城镇化建设中的转化速度

实施乡村振兴战略的难点在于“产业兴旺”，“产业兴旺”需要科技创新支撑。近年来，科研人员围绕城镇化建设也研发了一系列科技成果，为更好地将科技创新的成果及时转化应用，最终实现城镇化建设质量提升的目的，必须做到：首先，政府要主动地做好协调和引导，完善科技创新成果的转化机制，提高科技创新成果转化率，特别是在城镇化建设中的转化率，有效促进产业转型升级；其次，各城镇建设管理部门、生产企业要结合城镇建设规律和企业生产特点，组织科技研发机构，招聘相关人才，加大研发力度，大力推进科技创新，提高各项要素边际生产效率；第三，利用中介机构，促进先进技术的外链和引进，加快新近技术成果的转化和推广，利用先进技术，促进产业结构的优化、升级以及各类资源在不同部门、产业间的优化配置，从而提高资源的配置效率，致使不同部门扩张和收缩，从而驱动产业结构的有序调整，促进产业结构优化、升级，实现城镇化建设质量提升；第四，加大科技创新要素的注入，改善居住生活环境，在生产生活中，利用低品位资源向高品位资源的转化率，提供出更方便、更快捷的新产品，满足人们生活使用；采用新生产技术、新设备或运用新的管理方法，改善生态居住环境质量；通过科技创新，反思和超越传统生活方式，培育一种绿色或生态生活方式，改变人们的生态价值观和生态伦理观，促成少排放、多利用的消费模式和生活方式的形成，实现以人为本、和谐发展的新型城镇化。

4.构建科技创新机制，提升城镇化建设质量，扩大科技要素资源供给

城镇化的最终目的在于实现城乡统筹发展，可是就科技创新来说，科技创新并未与城镇化同步发展，科技创新存在严重的城乡差异。因此，通过体制机制创新，借助科技创新的牵引，发挥制度创新的支撑作用。首先，应该加强全局统筹，根据实际需求成立专门领导小组，相关部门要设定联络人员，对本部门有关涉及到城镇化建设质量提升的科技创新项目进行梳理、调查，尽快摸清本部门科技系统已有的工作基础和呈现出的资源结构，对城镇化建设方面的科技资源和科技成果进行汇总统计，通盘考虑，对科技资源进行重新规划配置。其次，创新科技评价机制，落实《国家创新驱动发展战略纲要》，把高等院校和相关科研院所的研发成果进行分类评价，同时把新成果、新技术对社会创造的价值纳入评价体系，构建中介机构，推行第三方评价，加大市场评价技术成果比重。第三，推进自主创新示范区建设机制，把园区作为科技创新与城镇化建设对接的载体，利用科技园区和创新平台作为提升城镇化发展质量的推手。基于此，要结合区域内实际情况和城镇化建设的现实诉求，规划建设一批科技园区和创新平台，依托科技产业和小微企业的科技研发和成果转化应用，达到高新技术的集群效应和引导辐射作用，为城镇化建设质量的提升提供产业支撑。第四，健全科技成果转化机制，加强科技成果转化推广体系建设，出台科技创新成果转化和推广应用政策，引导科研院所、高校以市场需求为导向，开展科技创新成果推广转化渠道和新机制，推动城镇化建设及时、高效利用科技创新成果。

结 语

城镇化建设是推进区域经济发展的重要途径，但在利益驱动下，一些地方忽视了生态环境保持和维护，致使城镇建设、产业引进和土地开发等缺乏科学性和合理性，缺失“发展”与“保护”并重和可持续发展的理念，致使城镇化建设负外部性问题严重，影响城镇化建设健康发展。近几年的中央城镇化工作会议明确指出，用改革的办法和创新的精神，全面推进新型城镇化健康发展，必须依靠科技创新，坚持以科学发展理念为引领，以和谐城镇化为建设核心，更加注重提高城镇化的生态文明建设，加强生态环境的建设维护，提升城镇化建设质量。因此，城镇化建设要遵循科学规律，加大科技创新要素的注入力度，强化顶层设计，注重农村区域内生态功能区的规划，将生态环境保护的理念融入到新型城镇化建设中，完善区域农村生态环境决策与管理机制，构建农村生态环境管理的公共政策体系，统筹推进相关配套改革，促进中国特色新型城镇化持续健康发展，实现农村区域城镇化的最佳规模效益。