TOD模式探索及对成都的建议

许飒

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出，“只有顺应历史潮流，积极应变，主动求变，才能与时代同行”，“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往”。城市公共交通用地综合开发是全面落实公共交通优先发展战略的重要举措，是满足人民群众多样化出行需求、满足人民对美好生活的向往的客观要求，应坚持“以人民为中心”，持续扎实推进，为人民群众营造更加高效的出行环境和舒适的生活环境。

《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）中指出，要进一步掌握城市公共交通综合开发现状及面临的问题，加快推进城市公共交通用地综合开发。枢纽站场作为城市客运系统的核心节点，是完成单种或多种交通方式换乘和集散客流的重要场所。科学的城市公共交通用地的综合开发，能够有效改善公共交通场站周边交通、生活环境，带动周边地区土地升值和产业集聚，诱导人口及就业岗位在周边分布，实现城市公共交通引导城市发展，引导城市实现舒适、便捷、绿色发展，从而有效提升人民群众的出行体验及生活质量。

公共交通用地综合开发概念及内涵

城市公共交通用地综合开发是指在对公共交通存量用地二次开发和新增用地建设规划中，在保证基本交通核心功能不变的前提下，按照市场化原则配置一定规模的商业、办公等配套服务或住宅建设。是以主要公共交通站点为核心点，对周围土地进行合理性利用，将居住、商业服务以及办公区规划于步行范围内，实现用地与公共交通设施的相互协调。

公共交通用地综合开发，是发展“TOD”（Transit Oriented Development）模式的体现，其核心发展愿景是在大容量公共交通周围及沿线形成高密度的土地发展模式，并配合土地混合使用和宜人的步行环境设计，营造出人性化的就业居住空间，是确保公交基础设施的可持续利用与发展和实施公共交通优先发展战略的基础性条件。

我国城市公共交通用地综合开发面临的问题

我国部分城市在公共交通土地综合开发上进行了一定的探索，如深圳在轨道建设融资模式上进行了大量探索和尝试，不断调整融资模式；上海为推进轨道交通综合开发，出台了指导性政策及相关技术文件，从制度上为轨道交通用地综合开发提供了政策支撑；南昌在常规公交枢纽方面进行一体化开发，建成集保障性住房、公交立体停车场、修理、保养、始发、商业出租等为一体的大型综合性现代化立体枢纽站。由于制度政策、规划理念、建设资金、用地保障等诸多原因，目前我国公共交通用地综合开发工作整体力度不强、探索较少，处于刚起步阶段，从制度设计、规划编制、土地管控等方面还存在较为突出的问题，制约了我国城市公共交通用地综合开发工作的推进。

第一，顶层制度设计不完善。

国发〔2012〕64号文明确提出要加强公共交通用地综合开发，《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）中也将城市公交场站作为土地集约节约利用的重点领域，提出要加强用地的综合利用，但是城市公共交通用地综合开发涉及土地资源管理、土地供给、规划、资金等多个领域，需要协调相关部门共同推进，目前国家层面还未出台关于城市公共交通用地综合开发的纲领性政策文件，国内城市大多也未出台针对性的政策文件，难以有效协调各方资源共同推进综合开发工作顺利开展。

第二，公共交通场站用地保障不到位。

由于城市交通规划滞后于土地利用规划，导致公共交通预留用地预留不足，难以满足运营和开发需求。此外，很多城市都普遍存在城市常规公交场站用地被随意挤占的现象，已纳入规划的城市常规公交用地经常会被调整用于商业开发价值较高的项目。

第三，多种规划编制缺乏有序衔接。

城市交通规划滞后于土地利用规划，使得公交用地选线时常与城市土地利用发生冲突；城市公交线路和站点规划缺乏综合开发观念，未实现公交与土地利用的协同发展。公共交通和土地利用在规划时序和内容上均缺乏协调。我国城市规划和交通规划大多分开编制，通常是“先城市规划、后交通规划”，即先根据城市规划确定城市用地布局，然后再制定与之相适应的城市交通规划。因此，交通规划往往处于十分被动的地位。此外，在公共交通站点规划和建设过程中，缺乏一体化发展的理念和方法，与站点周边的设施及其他交通方式缺乏有效的衔接。

第四，综合开发对于社会主体吸引力不强。

根据规划要求，公共交通综合开发项目的容积率低于纯商业或住宅用地的容积率，项目利润空间有限；同时在以TOD理念为引导的公共交通发展战略下，公共交通增量用地主要分布在距离城区较远的新区或郊区，客流少且经济发展不如城区，短期内不具备商业开发的价值，导致企业对用地综合开发的意愿不足，减弱了社会资本参与综合开发的吸引力。

基于站城一体化发展的成都轨道交通综合开发经验

针对上述问题，国内部分城市积极开展城市公共交通综合开发探索，积累了很多可供借鉴的经验，成都成为近年来的典型代表。成都市委市政府高度重视城市公共交通综合开发，2018年做出加快建设美丽宜居公园城市的决策部署，将城市轨道交通综合开发提升到城市发展的高度，提出了“站城一体化”的综合开发理念，遵循“无策划不规划、无规划不设计、无设计不实施”的原则，将轨道交通综合开发与城市交通、土地资源、地区产业发展、公共配套、城市生活功能組织等科学匹配，统筹轨道交通工程与综合开发项目同步设计、同步建设；同时，为了保证城市公共交通综合开发项目的科学性、可操作性，在工作机制、用地保障、规划设计等方面做了积极探索。

第一，完善顶层制度设计，创新综合开发工作推进机制。

从2017年年底开始，成都先后出台了《成都市人民政府关于轨道交通场站综合开发的实施意见》《成都市轨道交通场站综合开发实施细则》等相关政策指导文件。同时，由政府相关部门以及轨道集团组织编制了《成都市轨道交通场站综合开发专项规划》《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》等上位规划及组织编制、审查站点一体化城市设计的指南。二是在市委市政府的统一部署指导下，成都轨道集团在全球招标引进日建设计、法铁、AECOM、欧博迈亚等国内外顶尖设计团队，对标国际先进理念，设计轨道交通场站综合开发方案，目前已完52个场站的一体化设计，20个场站一体化城市设计正公开招标，同时在工作推进中不断总结经验，提炼一体化城市设计核心要素和TOD核心理念，纳入《轨道交通场站一体化城市设计导则》。

第二，统筹土地资源管供，加强轨道交通综合开发用地保障。

一是加强土地资源管控，对于确定的场站综合开发用地范围内的土地资源，市国土局会同市规划局统一管控，其他部门及机构不得擅自出让；二是优化供地方式，明确要求将轨道交通工程及相关规划条件建设要求纳入出让方案，并将车辆基地实施上盖综合开发的“造地成本”纳入其周边场站综合开发用地的土地整理成本。三是科学编制用地年度供应计划，成都轨道集团参与编制轨道交通场站综合开发用地年度供应计划，纳入全市年度经营性用地供应计划。

第三，强化企业主体地位，保障综合开发项目的科学性。

成都确定成都轨道集团为轨道交通场站综合开发主体，并鼓励其探索多元化投融资模式，引入社会资本参与开发；同时规定，轨道交通场站综合开发用地范围内的土地在出让前，必须完成一体化城市设计并落实相应控规，由规划管理部门征求成都轨道集团意见后，方可出具规划条件，充分保证综合开发项目在满足轨道交通相关运营要求、确保公共交通功能的基础上实施综合开发。

第四，优化规划调整机制，增强综合开发主体积极性。

为解决规划编制与综合开发方案时序不一的问题，提高综合开发方案的可操作性，成都优化控规调整机制，成都轨道集团负责在轨道交通线网规划或工程可行性研究阶段，同步开展场站一体化城市设计，经审查通过后，可根据设计方案，对涉及的控制性详细规划进行调整和修编，确保综合开发方案落地实施。做一体化城市设计编制时，在确保区域内开发规模总量控制的前提下，允许将容积率向站点核心区转移，提高开发强度，保证了综合开发项目的合理收益。

對成都的几点建议

第一，进一步创新推动新增公共交通用地综合开发。

为进一步提高规划编制的科学性，减少规划编制与综合开发项目的时序问题，在编制城市总体规划时，以发展“公交导向型（TOD）片区”为导向，充分考虑城市公共交通规划确定的用地需求，做好场站用地控制和预留，及时组织编制公共交通用地综合开发计划，引导城市空间有序扩张。新建城区和旧城改造规划应将保障城市公共交通用地供应作为审核条件。

第二，尽快建设不同层级的技术支撑力量。

一是培养项目策划技术队伍。可通过引进项目策划团队，积极对接TOD领域国际领先企业，设置多种灵活合作模式，共同参与成都TOD开发战略研究。二是培养规划设计技术队伍。面向海外招引一批TOD规划设计专家，作为成都亟需紧缺人才特殊引进，充实到职能部门和企业一线，实现“经验复制”和“技术嫁接”。三是筹建运营管理队伍。加强与TOD领域国际领先企业的合作，提早筹建商业运营项目团队，谋划TOD项目业态、产业集成、消费场景等的融合发展和特色发展。四是强化技术支撑规范性。建议可通过设立成都轨道交通TOD专家委员会的方式，广泛吸纳国内外专家，为成都轨道交通综合开发提供常态化、规范化的技术支撑。

第三，加快推进项目落地，验证综合开发效果。

成都目前已完成52个场站的一体化设计，近期还将有20个场站一体化城市设计完成公开招标，设计方案的遴选及确定，充分体现了开放性、国际性，设计方案也都贯穿城市发展、以人为本的主线。为确保轨道交通综合开发项目整体顺利推进，并尽快验证综合开发的效果，及时总结经验、调整策略，建议制定TOD开发行动计划，进一步梳理和明确全市TOD开发项目的区位、规模、主导企业、时间进度等，建立工作台账，加快推进已完成一体化设计的综合开发项目落地实施。