城市化为中国发展注入新动力

张军

我们应重新思考大城市该扮演的角色，并探索如何让大城市来引导更有效率的经济增长。这是中国在新一轮经济改革中的一项重要任务

中国经济的高速发展已经持续了40年，不过仍然还有一项重要的增长动力尚未获得充分利用，那就是城市化。如今，超级城市（特指人口超过1000万的大城市）作为经济发展和扩大繁荣的引擎终于得到了应有的重视。

城市化的重要性超乎想象

在过去10年里，中国一直聚焦于从以廉价劳动力驱动的制造业主导型经济增长模式转变为以创新驱动、以高附加值为特征的经济增长模式，而这要以劳动生产率的大幅提升为前提，城市化将是实现这一转变的重要助力。也就是说，在实现规模经济方面，城市化尤为关键。

虽然中国已然是全球第二大经济体，制造业高度发达，但是，中国的城市化进程一直慢于其工业化和经济发展的速度。尽管中国现在是全球人口最多的国家，但仅有一半的中国人生活在城镇地区，而且仅有不到10%的中国人生活在超级城市。中国的城市化率甚至仍然低于全球的平均水平。

在过去25年的快速工业化进程中，超级城市的发展曾长期受到行政部门和发展规划部门的严格限制，这在工业化最为迅猛的长三角和珠三角地区极为典型。在相当长的一段时间内，相对于那些中小城市，这些地区的大城市被束缚在僵化体制之下，在积累生产性成本、吸引外商直接投资（FDI）落地和鼓励本土企业家精神上，并无压倒一切的优势。反而是那些中小城市借势而为，一举崛起，成为制造业中的明珠。当然，这与中小城市并未受到上述限制有一定关系。

20世纪90年代后，一个名为昆山的小城市逐渐发展成为中国领先的电子制造业中心。它距离上海约60公里，属于临近的江苏省苏州市。在广东，类似昆山这样的小城市，比如东莞、惠州、中山、顺德等，也成功融入全球供应链体系，它们在中国成为“世界工厂”的过程中扮演了关键角色。

即使是今天的超级大城市深圳，也只是伴随出口加工区的工业化进程，逐步演变成今天的超大规模。1979年，在中央政府批准其成为经济特区的时候，深圳还只是个边陲小镇。

城市群的崛起至关重要

过去10年的发展表明，受抑制的特大城市和城市化滞后的脚步，正在妨碍未来经济增长潜能的释放。虽然小城市的成功值得关注，可拥有千万人口的超级城市才是中国未来实现产业发展和经济增长的最大潜力所在。在未来的经济增长中，中国清醒地认识到要充分利用和挖掘自身的人口红利。在这种情况下，大城市、特别是超级城市和城市群的崛起至关重要。

截至目前，中国已经拥有北京、上海、广州和深圳4座“一线城市”，其常住人口均在2000万以上。考虑到中国的人口规模和经济规模，2000万这个数字并不惊人。有人认为，上述4座超级城市已经达到人口容纳的极限和对国家经济增长贡献的极限，不过这种观点毫无依据。

另外，中国还有如成都、天津、杭州、武漢、苏州等众多充满经济活力的二线城市，若得到合适的发展机会，它们很可能将成为一线城市名单中的新成员。

为了最大程度上挖掘中国城市的潜力，政策制定者应适应新形势并展现更多的灵活性，在“城市土地开发”的控制问题上，尤其应该如此。中国应当放弃土地配额制度，这一制度不仅限制了用于未来发展的土地供应量，而且还存在过度向工业分配土地的问题。事实上，在人口流向超级大城市的过程中，对土地开发数量的控制，人为推高了中国一线城市的地价和房价。

不过情况正在改观。在中国，城市的行政区划呈现城乡二元结构。也就是说，大城市在行政区划上不仅包括城区部分，也包括广阔的农村地区，农村地区以农业生产为主。以上海为例，上海市行政区域总面积为6340平方公里，但其城区面积也只有一半，另一半则是郊县。

另外，地方政府还在推进“撤县设区”，这将有助于农村地区的城市化进程。所谓“撤县设区”，就是由这些城市直接把其城区的范围扩展到了县的界域。像北京、上海、广州、深圳等一线城市和杭州、武汉等新一线城市城区经济发达，具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，它们布局和规划经济发展的空间就得以扩大，这无疑对于未来的城市升级和容纳更多人口创造了条件。

属于大城市的角色

为了推进城市引领经济增长的新模式，中国还致力于城市群的建设，这一战略将有利于一线城市带动周边欠发达地区的发展。从地理的角度看，中国幅员辽阔，尽管不乏城市群，但以经济实力而言，最重要的空间集群（spatial agglomeration）无疑是分布在长江三角洲和珠江三角洲两个湾区的城市群。得益于包括上海、香港、广州、深圳和杭州等城市的经济扩张和辐射能力，两个巨大都市圈的轮廓已清晰可见。都市圈的形成能大大提高经济活动的空间密度，并获得基于经济互补性的巨大经济效率，是未来中国经济增长的驱动器。

在实施都市圈发展战略方面，粤港澳大湾区开创了新机遇。2018年3月，中国政府明确表示将支持粤港澳大湾区的规划构想，并要求尽快制定建设规划方案，其目标是建设成为全球创新发展高地、全球经济最具活力和优良品质的生活区域。

粤港澳大湾区涵盖了广州、深圳等九个城市和香港、澳门两个特别行政区。从2010年到2016年，粤港澳大湾区的GDP从5.42万亿人民币（约合8200亿美元）增加到9.35万亿人民币（约合14200万亿美元），粤港澳大湾区的经济规模已经仅次于东京湾区和纽约湾区，跻身全球三强。除此之外，粤港澳大湾区的人口也在快速增长之中。鉴于粤港澳大湾区目前的人均GDP尚不及东京湾区的一半，这也意味着该地区的增长潜力仍然十分巨大。

以上海为核心的杭州湾大湾区的构想，也正在引起中央的高度关注。这个湾区很可能覆盖上海南北两翼、跨越浙江和江苏两个重要经济省份约10个关键城市。这一湾区的打造对整个长三角一体化，以及中国长江流域经济带战略的提升，都将产生重要作用。不过，杭州湾大湾区与长三角的部分地区有所重叠，将已经非常繁荣的长三角地区整合进杭州湾大湾区，这会是一个漫长的过程。

值得一提的是，杭州湾大湾区背靠宁波舟山港、上海洋山深水港这样的世界级大港。2016年宁波舟山港货物吞吐量突破9亿吨，居全球之首。洋山深水港四期工程正在建设，这是目前全球建设规模最大的自动化集装箱码头，而且还拥有中国目前12个自贸区中的两个。以GDP的数量计算，杭州湾大湾区在规模上完全可以匹敌旧金山湾区和东京湾区。

中国从政策上正在试图引导大量传统产业的升级和转型，也在鼓励新技术驱动的产业发展。这意味着，相对于物质资本而言，人力资本和科技对经济增长已越来越重要。而这需要我们重新思考大城市应该扮演什么样的角色，并探索如何让大城市来引导更有效率的经济增长。这是中国在新一轮经济改革中的一项重要任务。

（作者为复旦大学“当代中国经济”长江学者特聘教授）