着力提升央行宏观审慎监管的主体作用

郭威

虽然各国对于宏观审慎监管的主体选择不尽相同，但在扩大中央银行的监管权力与范围这一点上具有较多共识

2018年以来，中国金融体制改革迈出新步伐。3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建中国银行保险监督管理委员会，将银监会、保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。此前，2017年7月召开的第五次全国金融工作会议宣布设立国家金融稳定发展委员会，并在中国人民银行设立金稳委办公室。由此，中国金融监管格局从“一行三会”逐步转变为“一委一行两会”，更利于信息畅通与监管协调，中国人民银行负责宏观审慎监管的地位得到进一步加强，有助于维护金融稳定。下一步，如何有效发挥中国人民银行的宏观审慎监管作用，便成为降低金融风险、弥补监管空白的重要课题。

宏观审慎监管的内涵和界定

国际金融危机发生后，各国开始重新审视现有的监管框架，并重点关注宏观审慎监管。在此之前，各界普遍认为对金融机构的个体行为和风险偏好实施有效的微观审慎监管便不会导致风险的产生。但单个微观主体没有风险并不意味着金融体系的整体稳定。

根据国际清算银行的定义，宏观审慎监管是微观审慎监管方法的有益补充，该方法不仅考虑单个金融机构的风险敞口，更是从金融体系的系统性角度出发进行风险监测。宏观审慎监管和微观审慎监管是拓展和互补的关系，不是简单的加总。宏观审慎监管的主要目的是维护整个金融体系的稳定、防范系统性风险，着力于平滑金融体系的顺周期波动和跨市场风险传染，本质上属于宏观经济管理和维护金融稳定的范畴。2000年，国际清算银行提出，宏观审慎监管应重点关注不同维度及其对应政策：一是从时间维度考虑，关注风险如何随时间的推移而不断演变，在这种情况下，应建立逆周期的资本缓冲机制；二是从横截面维度考虑，关注风险在金融体系内部的分布，关注系统内具有相似风险的金融机构，特别是系统重要性的金融机构。

中央银行作为宏观审慎监管主体的国际比较

国际金融危机过后，人们对于实施宏观审慎监管逐步达成共识。许多国家相继进行金融监管体系改革，呈现出由传统的多头监管向双峰监管甚至综合监管发展的趋势。实施宏观审慎监管的主体主要有两类：一是单独成立特殊机构监测金融体系的稳定性和潜在风险，如美国成立金融稳定监督委员会（FSOC）；二是由中央银行承担宏观审慎监管职能，如英国在英格兰银行内部设立的金融政策委员会。英国的金融监管改革将英格兰银行改造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“大央行”，并构建起作为央行子公司的审慎监管局与独立于央行的金融行为监管局分别负责微观审慎监管与行为监管的“双峰”监管模式。韩国、瑞士、爱尔兰、秘鲁则没有专设金融稳定委员会。美国尽管成立了FSOC，但其关注点还是侧重于风险识别与监测，真正执行的效果有待进一步确认。美联储作为美国央行，被赋予了更多的宏观审慎监管权限。在FSOC成立过程中，美国将系统重要性金融机构和金融市场工具监管权划分到美联储，强化美联储的监管职能，要求其制定宏观审慎监管标准。此外，美国还授权美联储对系统重要性支付、结算、交收体系制定监管标准。

总体来看，虽然各国对于宏观审慎监管的主体选择不尽相同，但都认识到要扩大中央银行的监管权力与范围，在这一点上具有更多共识。

加强中国人民银行宏观审慎监管作用的未来取向

宏观审慎管理的根本目标是防范系统性风险，中国人民银行曾提出宏观审慎管理框架的三个方面：“一是宏观审慎分析，以识别系统性风险；二是宏观审慎政策选择，以应对所识别的系统性风险隐患；三是宏观审慎工具运用，以实施和实现宏观审慎政策目标。”下面着重从以上三方面进行分析。

1.拓展宏观审慎监管范围，提升系统性风险识别能力。中国人民银行在《中国区域金融运行报告（2017）》中提出，探索将规模较大、具有系统重要性特征的互联网金融业务纳入宏观审慎管理框架。扩大央行監管范围，完善对影子银行、房地产金融、互联网金融等的宏观审慎管理。

（1）影子银行。中国信贷投放冲动与信贷额度限制之间的冲突滋生出“影子银行”业务。由于其没有资本充足率指标的硬约束，业务规模迅速扩张，存在着较大风险隐患。因此，监管部门要特别关注“影子银行”对金融系统稳定带来的影响，将遏制通道业务、同业业务和理财业务等具有“影子银行”特征的业务的野蛮扩张作为金融监管部门政策的重点。

（2）房地产。房地产价格在金融市场的推波助澜下极易产生高杠杆，价格泡沫与日俱增。对此，中国人民银行坚持审慎的房地产信贷政策，银行保险监督管理委员会将遏制房地产泡沫化倾向作为2018年的工作重点。中国应制定相关法律规定金融监管模式，提高“一行两会”的信息披露程度，使中国人民银行的监管更有效率。中国人民银行应完善房地产贷款监督管理体系，逆周期调节房地产市场金融结构，严控房地产贷款增速，建立房地产贷款风险控制机制，以谨慎原则降低商业银行不良贷款发生的可能性。

（3）互联网金融。为了更好地监管互联网金融，中国人民银行相继出台了一系列政策文件，旨在降低移动支付的安全隐患，规范互联网金融，发挥宏观审慎监管作用。中国人民银行应顺应科技金融的发展浪潮，充分利用先进技术，弥补互联网金融监管空白，健全相关行业监管框架，平衡好互联网金融对实体经济的促进作用与其潜在的风险隐患，同时还应增强公众的互联网金融安全意识和风险防范能力，构建科学高效的监管体系。

（4）虚拟货币。作为摆脱实体形态的虚拟货币，主要应用于互联网金融投资，其中比特币是最为典型的一种虚拟货币。虽然虚拟货币可以带动相关产业的发展，但是很多虚拟货币涉及传销等问题，诸如“万福币”“恒星币”“利物币”等虚拟货币传销案层出不穷。为了加强对虚拟货币的监管，规范虚拟货币市场，中国人民银行等七部委于2017年9月发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》指出，任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动。随后不久，北京市互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布关于《北京地区虚拟货币交易场所清理整治工作要求》，要求各交易场所最晚于2017年9月15日24点前发布公告，明确停止所有虚拟货币交易的最终时间，并立即停止新用户注册。2018年3月28日，中国人民银行召开全国货币金银工作电视电话会议，将虚拟货币作为中国人民银行2018年的整治重点之一。中国人民银行于3月29日通告，2018年将开展对各类虚拟货币的整顿清理工作。与此同时，中国人民银行货币金银工作会议也将稳步推进数字货币研发工作，着力构建“五位一体”的反假货币工作机制，切实维护人民币流通秩序。未来，中国人民银行应加强宣传，普及虚拟货币的相关知识，增强公众的金融安全意识和风险防范能力；加强相关行业监管，健全监管框架，严格限制金融、支付机构等参与虚拟货币相关业务活动，建立“合格投资者”制度，防止风险在不同行业领域间的传播、扩散；深入研发数字货币，从战略层面降低市场对虚拟货币的需求。

2.科学认识双支柱调控框架，加强宏观审慎政策协同。宏观审慎政策与货币政策具有共同点。第一，宏观审慎政策与货币政策的目标都具备宏观特征，都是从国内和国外经济形势出发，确定经济的宏观指标。第二，在政策实施过程中，两者都运用了宏观调控工具。第三，两者的目标都具有逆周期性，货币政策期望通过逆风向的操作来实现价格等指标的稳定；宏观审慎政策则通过逆周期的资本缓冲等工具，控制系统性风险的传染和扩散。两者都通过缓冲经济周期和金融周期的波动来防范风险以保持经济平稳运行。

但两者也有不同。第一，对宏观审慎政策与货币政策目标的评估标准不同。货币政策目标的量化可以通过CPI指标来确定，但对金融系统稳定性的评估还存在主观的成分，这方面评估标准的量化程度比CPI等指标要弱。第二，两者的考虑范围不同。货币政策的目标着眼于整个宏观经济系统的稳健运行，而宏观审慎政策的目标直接针对金融系统，旨在防止金融业的系统性风险对整体经济运行造成影响。

鉴于两者的异同，应继续完善货币政策框架，强化价格型调控和传导，继续深化利率和汇率市场化改革，发挥金融价格杠杆在优化资源配置中的决定性作用，将更多金融活动、金融市场、金融机构和金融基础设施纳入宏观审慎政策的覆盖范围。进一步健全货币政策调控和传导机制，完善全口径跨境融资宏观审慎政策，促进跨境资本平衡流动。通过健全双支柱调控框架，达到保持币值稳定、维护金融系统稳定的目标。

3.科学运用宏观审慎工具，实现宏观审慎政策目标。随着金融科技的持续快速发展，金融业态也更加丰富和多元，使得金融监管的复杂程度日趋提高。金融科技为金融发展注入了新活力，也给金融安全带来了新挑战，没有良好的创新机制护航，金融科技发展就可能偏离正确的方向。在金融科技时代，将新技术应用于金融监管，为改进监管效率、提升监管水平提供了新思路。2017年5月，中国人民银行成立了金融科技委员会，提出要强化监管科技应用，识别和防范新型金融风险。为顺应大数据时代变革的需要，缓解金融创新与金融监管之间的矛盾，解决金融监管的瓶颈，需要系统构建基于互联网技术，特别是以大数据、云计算、区块链技术为核心的数字化监管体系，实现及时、动态和全方位监管，以提高监管效率。

（作者单位为中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部）