日本《休眠存款活用法》对我国存款保险制度的启示

朱捷

摘要：2018年1月1日，日本全面实施《促進民间公益活动有效利用休眠存款相关资金法》（简称《休眠存款活用法》），在遵循“有效存款保险制度核心原则”的基础上充分利用存款保险参保机构的“休眠存款”来促进民间公益活动的发展，是存款保险领域内一项具有实践意义的制度创新。《休眠存款活用法》采用两级监管制和三级分配制严格控制“休眠存款”的投放流程，积极采用国际存款保险业通行的有效原则作为政策指引，对完善我国存款保险制度具有重要的参考价值。

关键词：休眠存款；存款保险；有效原则

中图分类号：F840.69

文献标识码：A

文章编号：1003-9031（2018）04-0067-04

一、日本《休眠存款活用法》的立法概况

根据《休眠存款活用法》的规定，“休眠存款”是指储户账户中的进出款项超过十年没有发生变动的存款。其中，“变动”所囊括的情形为：各金融机构受到当局的认可、存折的记账和发行、余额查询、储户信息的变更以及其他可能出现的情况①。

（一）立法的社会动因

日本存款保险制度的核心为《存款保险法》，后来由于电信诈骗犯罪的日益泛滥，日本政府又在2008年增加了《汇款诈骗救济法》作为存款保险制度的重要补充。日本存款保险机构（以下简称DICJ）不断采取主动监管的措施，以《存款保险法》和《汇款诈骗救济法》为基础，扩大了存款保险制度作为“三大金融安全网”组成部分之一的履职范围。2016年12月9日，鉴于日本社会“少子化”、“老龄化”问题的进一步加剧、经济情势的急速变更，为了避免国民生活水平的整体下降，如何利用银行中的“休眠存款”来刺激社会经济的发展这一课题被纳入日本国会众议院进行讨论。

根据日本内阁府的调查数据显示，2013-2015年，加入存款保险的银行业金融机构所拥有的“休眠存款”每年达700亿日元（约合40亿人民币），这部分闲置资金并没有产生充分的社会增益①。早在立法之初就有大量地方社会团体呼吁将“休眠存款”投入公益领域、以此增进全体国民的福祉，但是将“休眠存款”投向社会服务于公益这一举措显然存有潜在的金融风险，尤其是公益领域的资金使用具有周期长和收效低等特点，稍有不慎就有可能严重影响银行的资产质量甚至由此引发系统性金融风险。DICJ作为日本存款保险制度的监管者主动将“休眠存款”的使用纳入到监管范围之内，既为提供“休眠存款”的银行业金融机构和储户增添了信心，又将存款保险进行了一次颇具前瞻性的尝试，因此当下《休眠存款活用法》的出台对存款保险制度来说具有很强的实践意义。

（二）立法的实施步骤

对于“休眠存款”的利用并非在法律生效后立刻进行，而是由DICJ与日本内阁府（相当于国务院）下属的审议会共同制订为期3年的规划方针作为宏观政策指导。根据日本内阁府公布的方案，自2018年1月1日法律实施到2019年1月1日为第一阶段，主要目标为制订基本方针，然后向拥有“休眠存款”的银行发布对资金进行移管的公告；2019年1月1日到2019年秋季为第二阶段，主要确认有资格利用“休眠存款”的团体组织，同时对其提交的业务规章和流程进行确认；2019年秋季后为第三阶段，开始投放资金、开展实际业务②。

在制订了审慎的实施步骤之后，作为独立第三方的会计师事务所将接受DICJ与日本内阁府的委托，开展关于“休眠存款”的使用所带来的社会影响和组织运行能力情况的调查；根据《休眠存款活用法》的相关规定独立第三方调查所得出的结论具有法律效力，作为政策制订和评估的重要依据。对于使用“休眠存款”的团体组织财务运营情况的评估工作，接受委托的会计师事务所还提供被称为“伴走型支援”的服务，派驻专业会计人员对账目进行核查③。

二、日本《休眠存款活用法》的制度设计

（一）“休眠存款”的两级监管制

DICJ作为全日本负责存款保险业务的唯一机构，拥有法律上的独立地位，因此成为监管“休眠存款”的第一道安全阀：根据《休眠存款活用法》的规定，金融机构先将自己的“休眠存款”向DICJ提交，由DICJ移管这部分资金后与其签署委托投资协议；DICJ收到“休眠存款”后对提出申请的“指定活用团体”进行审核，确认无误后交付资金——这是“休眠存款”的第一级监管。“休眠存款”发放后，担负起第二级监管职责的是日本内阁府的审议会，审议会成员由内阁总理大臣直接任命。审议会的工作包括使用“休眠存款”基本方针政策的起草以及制订、“指定活用团体”的选定、工作计划的审核以及对“指定活用团体”的监督。DICJ与内阁府的审议会之间互不隶属，最大限度保证各自的独立运作，避免了潜在的利益冲突，保证了“休眠存款”的运用得到良好的监管。

《休眠存款活用法》赋予DICJ的职责，包括向投保的银行业金融机构收取被移管的“休眠存款”、对“休眠存款”对已投保的银行业金融机构发布通知和信息、提供与“休眠存款”相关的信息和向指定团体或组织支付“休眠存款”等。DICJ全权负责“休眠存款”的资金分配，体现了存款保险在《休眠存款活用法》中的重要作用，目的是打消金融机构和储户对“休眠存款”万一发生损失的担忧，以存款保险制度为“休眠存款”的使用背书。

（二）“休眠存款”的三级分配制

根据《休眠存款活用法》的规定，在DICJ发放“休眠存款”后，一般要经过“指定活用团体”——“资金分配团体”——“现场团体”三个阶段进行资金分配，将资金的发放控制在最审慎的范围内：“指定活用团体”拥有的权力包括调整“资金分配团体”、投资计划的制订、“休眠存款”的分配以及对“资金分配团体”的监督，同时需要向内阁府的审议会递交工作报告接受监督；“资金分配团体”拥有的权力包括选定“现场团体”、“休眠存款”的分配、对“现场团体”的监督和开展“休眠存款”的融资业务等，“资金分配团体”需要定期向“指定活用团体”递交工作报告以便于监管；“现场团体”通过向社会公开募集产生，但《休眠存款活用法》特别规定宗教团体、政治团体和暴力团体（黑社会组织）除外，这是为了保证“休眠存款”完全服务于整体的公共利益，避免资金被挪作他用。

之所以没有将直接使用资金的权力赋予给“指定活用团体”，这是出于防止引发道德风险的考量：如果由“指定活用团体”来投放资金，一是“指定活用团体”对地方情势和现状了解不多，达不到很好的社会效果；二是资金投放的中间环节较少，受到的监管也较少，容易产生内幕交易。“资金分配团体”的角色一般由地区公益事业基金等机构来担任，这样一来资金的分配就更符合当地实际情况，同时与公益事业相关的当地高校研究机构和企业也可以加入其中。“现场团体”在申请到资金后，将协助政府来解决单纯以行政手段难以解决的社会问题，有效弥补了行政力量的不足。“休眠存款”的三级分配制有效保证了资金运用尽可能的科学、公正和透明，同时每一层级均通过向上一层级递交业务报告并接受核查的方式来使整个资金的运作流程处于被有效监管的状态。

（三）国际“有效存款保险制度核心原则”的适用

2008年金融危机爆发后，巴塞尔银行监理委员会（BCBS）与国际存款保险机构协会（IA-DI）共同制定了“有效存款保险制度核心原则”（Core Principles for Effective Deposit InsuranceSystems，以下简称“核心原则”），并于2014年重新修订了相关内容，使之成为国际存款保险业界通行的行业标准。“核心原则”共有16项基本原则，《休眠存款活用法》在制订过程中参照了其中的第1项“公共政策目标”与第9项“存款保险基金的来源与运用”原则，并且根据IADI文件适用“核心原则”的特定议题包括了普惠金融，这有助于实现高效利用“休眠存款”来增加社会公益的整体目标。

“核心原则”的第1项“公共政策目标”原则要求存款保险制度需要条文清楚、经过正式确认以及向社会公开披露，因此“休眠存款”的使用必须建立在公正透明的基础之上。同时该原则还要求存保机构出台的政策要接受外部机构的定期检查，而《休眠存款活用法》选定了DICJ与内阁府审议会两个机构共同主持“休眠存款”的监管，符合“核心原则”的要求。

“核心原则”的第9项“存款保险基金的来源与运用”原则要求存保机构要完善基金的投资和管理，制订明确的投资策略，以此来确保资金的安全和流动性，同时保证资金的流向有健全的风险管理政策、内部控制程序和信息公开制度。《休眠存款活用法》中所建立的两级监管和三级分配机制，以审慎的态度严格控制资金的投向，达到了合理运用存保基金的目标。

普惠金融虽然不是存款保险机构的主要职责，但该议题仍然在“核心原则”的适用范围之内，原因在于普惠金融有助于为社会所有阶层，尤其是社会弱势群体提供有效的金融服务，缩小贫富差距。有效利用存款保险政策工具推进普惠金融的发展，是《休眠存款活用法》的重要目标。日本内阁府金融厅的相关资料显示，申请使用“休眠存款”然后致力于公益活动的社会团体在改善贫困家庭状况、帮助多年失業者方面卓有成效。

三、对我国存款保险工作的启示

（一）有效利用存款保险基金，避免金融资源闲置

我国经济体量庞大、参与存款保险的金融机构众多，如何利用好存款保险基金是我国存款保险工作的重要课题。虽然主动利用“休眠存款”来刺激经济这一方法有潜在的金融风险，显示了日本政府较为激进的施政风格，但是合理运用存款保险基金来增进社会公共利益具有积极意义，特别是《休眠存款活用法》将资金的投放完全限制在公益领域，这不失为一个良好的思路；如果将存款保险基金中的资金完全投向市场，出于逐利的市场经济特性会无形中放大金融风险的发生，违背设立存款保险的初衷。存款保险的主要工作在于“止损”，但是存款保险基金的运用不应止于“止损”，否则资金的闲置所导致的预期收益的损失也是一种资源错配。用闲置的金融资源服务于社会的整体增益，可以作为未来有效利用存款保险基金的发展方向：将资金投向财政政策和金融市场对社会公共利益触及不到或者有所忽视的领域，弥补行政手段的不足，能够有助于实现社会整体的和谐发展。

（二）遵循国际标准，在存款保险领域开展前瞻性探索

日本《休眠存款活用法》在制订过程中，完全遵循巴塞尔银行监理委员会与国际存款保险机构协会共同制定的“有效存款保险制度核心原则”中关于“公共政策目标”与“存款保险基金的来源与运用”两项原则，日本存款保险机构在积极主动开展工作的同时，吸收了国际标准的合理内容，在利用闲置资金来强化存款保险基金运作方面开创新的领域，在国际存款保险业界也是一次颇为引人注目的前瞻性探索。目前建立了存款保险制度的国家绝大多数都已经加入了国际存款保险机构协会，也形成了一套成熟的运作标准，由于我国目前还不是成员国之一，因此很多有效的实践经验还难以相互交流和借鉴。

存款保险是市场经济的产物，当市场经济面临自发性危机后才由存款保险来合理的减少损失，但有效的存款保险制度很难单独在一国建成，它与市场经济一样必须以经济全球化为依托。任何一套制度和标准，只有在完全开放的体系下经受充分的实践检验，最后才能臻于完善，因此存款保险制度领域的探索也离不开经济体制改革的进一步深化。立足于借鉴国际标准、吸收各国存款保险制度的先进经验，探索完善存款保险制度，是在新时期、新常态下守住不发生系统性金融风险底线的前瞻性举措。

参考文献：

[1]IADI.IADI Core Principles for Effeclive Deposit Insurance Systems[DB/OL].（ 2014-11-01 ）[2018-01 -24] .http：//www.iadi.org/en/assets/File/Core%20Princ，iples/c，prevised2014nov.pdf.

[2]日本众议院.存款休眠活用法[DB/OL].（ 2016-12 -09） [2018 -01 -23].http：//www.shugiin.go.j p/int.emer/itdb_housei.nsf/html/housel/1922016 1209101 .htm.

[3]曰本内阁府.促进民间公益活动休眠存款相关资金的活用[EB/01].（ 2017 -02 -24） [2018 -01-23].http：//www5.cao.go.jp/kyumin_yokin/qa/qa.html.

[4]日本内阁府，金融厅.促进民间公益活动有效利用休眠存款相关资金法说明资料[EB/OL].（ 2016-12-01） [2018-01-23 ].http：//www5.c，ao.go.jp/kyumin_yokin/setsumeisiryo u/20170424_siry oshu.pdf.

①参见日本众议院官网：《存款休眠活用法》http：∥www.sh ugiin.go.j p/internet/itdb_housei.nsf/html/housei/19220161209101.htm。

①参见日本内阁府官网：促进民间公益活动休眠存款相关资金的活用http：www5.cao.go.jp/k yumin_yo kin/qa/qa.html。

②日本内阁府、金融厅：《促进民间公益活动有效利用休眠存款相关资金法说明资料》http//www5.cao.go.jp/k yumin_yokin/setsumeisiry ou/20170424_siryoshu.pdf。

③参见新日本会计师事务所：《关于人才培养和组织运行能力有关的社会影响调查报告》hrtps：//www.npo-homepage.go.j p/u pload s/h28-soc，ial-impact-chousa-report-Ol.pdf。