财政政策对产业结构调整的影响研究

刘力 张丽丽

摘要：供给侧结构性改革是中国经济发展进入新常态的必然要求，而财政政策作为宏观调控的主要手段之一，其调控思路及实施方式将直接作用于供给端，进而影响产业结构的调整效果。本文以财政政策为主线，围绕财政政策与产业结构调整的关联关系、财政政策对产业结构调整的总量与结构效应等问题进行了研究，并从供给侧视角提出优化财政政策调控的思路。

关键词：财政政策；产业结构；供给侧；投资

中图分类号：F812.4

文献标识码：A

文章编号：1003-9031（2018）04-0010-07

财政政策作为政府实施宏观调控的主要手段之一，其调控思路及实施方式直接作用于供给端，进而影响产业结构的调整效果。目前，各项政策已初见成效，但问题依然突出：产业结构调整中存在着因政策刺激而伴生的产能过剩和结构失衡，也存在着“市场失灵”和“政府失灵”的双重矛盾。那么，财政政策对产业结构调整的影响有多大？我们应采取何种财政政策以推进供给侧结构性改革，进而高效推动经济发展方式转型和产业结构优化？本文拟就上述问题，分析我国财政政策对产业结构调整的效应和实际影响。

一、供给侧结构性改革背景下产业结构调整的财政政策作用机理分析

（一）税收政策影响产业结构的机理分析

1.税制结构间接影响产业偏好

（1）税制结构政策通过确定税率配合产业结构调整。需要采取某种形式的差别税率，如行业差别税率等，引导资本在部门间的调整，将税负均等的分摊在所有资本的收入和投放上。（2）通过影响税种、税基来发挥税收的调控职能。在产业政策既定的情况下，政府往往通过税种和税基的设置来发挥税收调控职能。面对既定税制结构和财政体制所形成的财政增收激励，政府往往会形成对产业结构选择的特殊偏好。

2.税收优惠激励产业发展

税收优惠政策会通过税收减免及征收管理上的差异，改变其支持产业与其他产业之间要素收入的比价关系，从而使供给或需求发生变动，引导其支持产业领域内的企业扩大投资，进而影响其经营业绩。

（二）财政支出政策影响产业结构的机理分析

1.资本性支出直接引导产业投资

资本性支出是指政府投入社会再生产领域、形成各类资产的支出。因为资金供给是影响产业发展与结构调整最直接且最重要因素。作为市场经济条件下政府配置资源的重要實现途径，资本性财政支出正是通过对增量资本的结构进行调整，进而调整资产存量，使生产要素合理流动，以此来实现产业结构的合理化和高级化。

2.经常性支出影响产业结构调整

经常性支出是指政府对日常的社会事务进行管理所需的支出，包括工资福利支出、科教文卫支出、对个人和家庭的补助支出等。政府投资于教育、科技，有利于促进人力资本和技术进步。人力资本及技术创新的提升有利于形成充裕的资本，改变禀赋结构，进而改变产业结构。同时，政府调整不同部门间的社会保障支出，进而引起劳动力在农业部门和非农业部门之间的流动，进而调整产业结构。

3.转移性支出扶持产业发展

（1）政府间转移支付可弥补财力薄弱地区的财力缺口，专项转移支付可以通过设置专项资金来支持战略性新兴产业等领域发展。（2）财政补贴是转移性支出的重要组成部分之一，主要以直接奖励企业创新或向企业发放财政贴息贷款等为主要方式来影响产业结构的调整。

（三）财政政策工具影响产业结构调整的特点

1.税收政策调整方式灵活多样，对市场机制的负面影响小，但作用力不够集中

税收政策调整产业结构的优势：一是调整方式灵活多样，包括税种的设置、税率的设定、计税依据的确定、税目的选取、税收优惠政策的实施等；二是应用范围广泛，通过提高或降低特定经济主体的税收负担，既可以引导鼓励一些产业的发展，又可以限制一些产业的发展来实现产业结构的优化，某些税收政策也体现了我国的产业政策，如出口退税就可以鼓励一些产业的发展。税收调控手段的不足就是优惠力度不大，作用力度不够集中，需要其他手段配合共同实现产业结构升级。

2.财政支出直接影响产业结构调整，投资乘数效应明显，但对市场机制干扰性较强

一方面，政府可根据国家经济发展和产业结构调整战略，直接投资于优先发展的产业；另一方面，通过政府购买、财政补贴等方式，通过乘数效应引导企业调整投资结构、扩大投资规模。但是，政府过多的直接干预产业结构调整，易产生对民间资本的“挤出效应”和权利寻租，不利于市场充分发挥资源配置的基础性作用。

二、财政政策对产业结构调整影响的实证分析

（一）财政政策对产业结构调整的总量效应

1.变量的选取及数据来源

（1）产业结构调整的度量。产业结构优化包括产业结构合理化和产业结构高度化两方面，按照配第一克拉克定理及库兹涅茨理论，产业结构优化不仅表现在产业产值变化上，同时也表现在就业结构的变化上。因此，本文在测度我国产业结构优化上，运用两个不同的指标进行测度。一是用产业结构优化率（ISR）来测度产业结构合理化，其计算公式为：ISR=（第二产业增加值+第三产业增加值）/GDP+（第二产业就业人口+第三产业就业人口）/总就业人口，产业结构优化率越高，表示产业结构越合理。二是产业结构高度化指数（TS）计算公式为：TS=第三产业增加值/第二产业增加值。TS值越高，表示产业结构越趋向于高度化

（2）财政政策指标的度量。财政政策的指标包括财政支出和税收收入，分别用财政支出（FE）和税收收入（TAX）占GDP的比重表示。

（3）数据来源及处理。本文选取1990-2015年样本数据，所有数据均来自历年统计年鉴、中经网统计数据库。另外，由于本文所有变量一律采用相对指标定义，因而不需要利用价格指数进行平减以消除通胀或通缩的影响。同时，为消除异方差影响，将各变量进行对数变换，变量的对数形式分别表示为InISR、InTS、InFE、InTAX。

2.单位根检验

采用ADF检验对各变量进行单位根检验。结果表明，变量InISR、InTS、InFE、InTAX时间序列的ADF统计值都大于10%的临界值，因此，它们都是非平稳的时间序列。进而对其一阶、二阶差分序列进行检验，结果显示二阶差分序列都不存在单位根，都是平稳的。因此，它们都是二阶单整序列，即I（2）。

3.Johansen协整检验及模型估计

在多元回归模型中，对于多个协整关系的检验，需要使用基于向量自回归模型的Johansen检验方法。从检验结果看（见表2），无论迹检验还是最大特征值检验都表明在5%的显著水平上至少存在1个协整向量，即产业结构优化率、高度化与财政支出、税收之间存在协整关系。

可以看出，模型的拟合优度较好，各参数的t检验显著。

从模型的经济意义看：财政支出与税收政策对产业结构优化具有显著的影响。一是财政支出与产业结构优化显著正相关，即财政支出增长1%，能使产业结构合理化和高度化水平分别提高0.66%、1.1%；二是税收的回归系数显著为负，说明减税能促进产业结构优化，即减税规模扩大1%，能使产业结构合理化和高度化水平分别提高0.41%、0.73%；三是从产业结构调整的政策效应看，财政支出政策的影响程度要高于税收政策，也反映出我国财政支出政策对促进产业结构优化、推动经济发展的作用依然突出。

（二）案例研究——“四万亿”投资的结构效应

为应对2008年全球金融危机，我国于2009年和2010年分两轮投放四万亿投资计划。本文以2008年的四万亿投资计划为时期转折点，利用构建的宏观经济模型研究2009-2010年政府投资的短期影响，以及之后持续性政府投资的影响，实证考察政府投资增加时，其对产业结构调整的作用。

1.模型的建立

依据按支出法计算的GDP中资本形成总额的构成，并考虑数据的可获取性，建立8个主要行业产业增加值与政府投资问的拟合方程：

InGi=αlnFIt+c

（3）

其中，Gi（i=l，2，…，8）表示第i个行业的产业增加值；FIt为政府投资，即资本性财政支出，由于我国尚未明确划分经常性财政支出和资本性财政支出，故选取资本形成总额作为资本性财政支出的替代变量。本文选取1990-2013年的样本数据，所有数据均来自历年统计年鉴、中经网统计数据库。同时，采用面板数据分析方法，并将各变量进行对数变换以消除异方差影响。

2.四万亿投资对产业结构调整的短期影响

首先，模拟预测未实施四万亿投资下的各行业产业增加值。以1990-2008年的历史数据，利用向量自回归方法（ ARMA）得到2009年政府投资的预测值。该预测值取决于2008年之前的经济状况，并未受到金融危机的影响。采用AIC准则和BIC准则，经多次拟合，对InFI序列建立ARMA（2，1）模型为：

InFI=1.23AR（1）-0.27AR（2）+0.71MA（1）+13.69

（4）

（3.7）

（-1.85）

（3.11）

（3.88）

R2=0.99

將政府投资预测值带人1990-2010年区间估计的模型（4）内，得到未受“四万亿”政府投资冲击影响的各行业发展模拟情况。

其次，比较分析2009-2010年8个主要行业的产业增加值的历史值与无四万亿投资影响的预测值（见表3）。

由表3可知，短期内四万亿投资对三大产业的拉动作用较突出，对第三产业的拉动效应尤为明显。从细分行业看，政府投资对金融业的带动效应（17.19%）最强，主要是行业基数较低，而且四万亿投资对房地产及股市的刺激效应带动金融业利润增长较快；交通运输、仓储及邮政业次之（14.53%），这与投资主要集中于“铁公基”的影响相符；对于工业的负向作用（-5.87%）可能归因于世界经济形势不佳影响工业产品出口下滑较多，同时较强的政府投资也造

3.四万亿投资对产业结构调整的持续性影响

针对2010年后地方政府投资的持续推出，本文对2009-2013年增加的政府投资进行政策模拟，考察全区间持续性政府投资对各行业发展的影响。

假设自2009年起，政府投资在原基础上每年增加1万亿元，依据模型（3），得出8个主要行业2009-2013年产业增加值的模拟值，其模拟产值变化率如图3所示。

由图3可知，随着政府投资增加，行业整体产值均得到提高，但长期的增长效应逐渐减弱。政府投资带动产值增幅较高的是交通运输、仓储及邮政业，房地产业，金融业，同时其长期增长效应回落也较快；平均增幅较小的是教育、文化、体育和娱乐业以及科学研究和综合技术服务业，但其增长效应比较平稳。

（三）结论

本文通过从总量与结构效应双重视角实证考察我国财政政策对产业结构调整的实际影响，结果发现：在总量效应方面，减税和财政支出政策有利于产业结构调整，而且财政支出的带动效应更强。在结构效应方面，资本性财政支出短期内对产业发展推动作用明显，但长期的拉动效应逐渐减弱；同时，政府投资对不同行业发展的影响具有不同特点，应根据其稳定性和带动作用调整投资结构，一方面，增加长期效应明显、具有投资持续力的行业投资，如增加教育和科技的经常性支出，另一方面，对交通运输业、房地产业的投资力度需要考虑短期绩效和长期利益的权衡，避免资产泡沫聚集增长。

三、促进产业结构优化的财政政策选择

（一）支持传统产业技术改造，加强去产能过程中对下岗人员的社会保障

通过技术改造就能创造新的附加值，是一个投入少、见效快的产业结构优化捷径。财政部门可通过设立技术改造专项资金，大规模地引导企业加快技术改造，鼓励企业改造为“绿色企业”，延长产业链条，提高加工深度，发展配套产业，实现装备制造、钢铁等优势产业高端化和纺织、轻工等传统产业品牌化。同时，要坚持“去产能，调结构”的改革方向，对于化解过剩产能引发的失业现象，政府应增加对劳动者技能培训的投入，扶助失业人员再就业。

（二）持续增加经常性财政支出，加快补上产业发展短板

长期以来，我国的经济增长一直是依赖资本深化，全要素生产率以及劳动力的贡献相对较少。本文的实证结果显示，四万亿投资虽在短期内推动了经济增长，但也加剧了产业结构的扭曲，教育、科技等服务功能也存在政府缺位情况。因此，应持续增加教育、科技等民生领域的经常性财政支出，促进劳动力素质提升和技术进步。

（三）推进财税体制改革，有效降低企业税费负担

进一步推进预算制度改革，优化预算收支绩效管理，提高财政资金使用效率；完善营改增实施细则，重点加大对现代服务业、新兴产业税收扶持力度。同时，落实企业技术进步和技术改造、促进企业节能减排等方面的税收优惠政策，降低企业税费负担，促进产业结构升级。

（四）发挥财政“绿色引导”作用，降低竞争性领域的政府投资

与传统财政作用机制相同，绿色财政主要通过收支促进绿色发展。在收入方面，主要通过绿色税收、绿色国债促进绿色发展；在支出方面，主要通过政府绿色采购和绿色转移支付促进绿色发展。例如，为鼓励资源节约和环境保护，对环境友好类产业给予贴息贷款、减税免税等优惠，对在资源环境方面作出重要贡献的地区或企业实施绿色财政转移支付。另外，按照市场经济要求，科学界定财政投资的范围，逐步减少和退出在竞争性领域的投资，集中财力确保国家投资重点，增强民营企业投资意愿，为民间投资和政府投资创造公平的竞争环境来实现产业结构的转型升级。

参考文献：

[1]张斌.财政政策对产业结构动态冲击效应的实证分析[J].新疆财经大学学报，2011（1）

[2]吴俊培，李淼焱.调整产业结构的税收政策研究[J]财政监督，2012（13）.

[3]张帆.中国经济增长与财政收入关系研究[D].北京：北京交通大学，2015.