农村土地改革对水利水电工程建设征地移民影响分析——以甘肃省靖远县双永供水工程为例

李忙宁

(甘肃省水利水电勘测设计研究院，甘肃 兰州 730000)

1 问题的提出

1982年中国农村实行家庭联产承包责任制，打破了建国以来以人民公社为主的土地集体所有、集体经营的模式，确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的模式，实现了土地集体所有权与承包经营权的分离。联产承包责任制虽然解决了广大农村温饱、初级发展的问题，但随着我国经济和城乡一体化的发展，一户一农的小规模经营方式已经无法解决土地经营规模、产出、劳动力束缚、投入、弃耕等问题，对原有的农村土地制度进行改革势在必行。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模的意见》，明确提出了“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。2016年10月中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出“实行所有权、承包权、经营权分置并行”。三权分置促进和保障了土地流转的顺利开展，有学者将土地流转称为“新中国成立后第三次土地革命”，并可有效破解农村发展面临的问题。

2 甘肃土地流转情况

2014年11月甘肃省金昌市金川区、天水市武山县被确定为全国第二批农村改革试验区，开始了农村土地改革的试点工作。

为加快和指导土地流转工作，2015年4月省委办公厅和省政府办公厅下发了“关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见”。提出了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”的要求。

截止2016年底，甘肃省完成土地流转面积1220.2万亩，占可流转土地面积的24%，流转方式主要是出租、转包和互换。流转土地主要发展林果业、种植玉米和经营其他种植业。

甘肃省2014～2016年土地流转主要情况详见表1。

根据调查分析，在省各级政府引导下，通过成立专业合作社、新型经营主体、引进农业产业化龙头企业等多种方式，对确权后的土地通过流转发展高效林果业、蔬菜、中药材等种植，土地产出大幅提高。同时农村剩余劳动力就地进入种植企业，增加了农民收入，促进了当地社会经济的发展。

3 工程案例介绍

(1)工程选取的原则

本次主要分析土地改革对水利水电工程建设征地移民的影响，案例的选取遵循以下原则：①近几年已完成建设征地移民的水利水电工程；②项目区农业生产条件处于甘肃省的中等水平，避免选取在最高、最低的区域；③项目区已开展了土地流转工作，已实施的土地流转面积比较大；④工程建设征地实物指标中主要以征地为主，不涉及大量的居民搬迁安置、专项设施复建等。

表1 甘肃省2014～2016年土地流转面积分类统计表

注：表中全省可流转土地面积根据公布土地流转率推算。

(2)工程概况

甘肃省靖远县双永供水工程位于白银市靖远县，工程任务是解决靖远县永新、双龙、兴隆三乡川塬区的人畜饮水困难问题，同时利用区内丰富的土地资源，发展农业灌溉。

工程水源为黄河，由干渠、支渠(干管)构成，主要包括取水口、供水泵站、供水建筑物、净化水厂、人饮配水管网及田间配套工程等。

2011年初步设计工程永久征收土地368.72亩，其中耕地345.91亩，不涉及房屋拆迁及专项设施的复建。生产安置涉及行政村10个，2012年生产安置人口152人。安置主要采取农业安置，本村内土地调剂，种植业结构调整的安置方案。征地移民补偿投资1652.92万元。2015年6月主体工程完工，同年8月开始运行。

(3)项目区土地流转实施情况

根据调查，近几年项目区所在政府认真落实国家和省相关政策，通过农民专业合作社、龙头企业、业主大户等积极推进土地流转，充分利用当地的光热条件，发展种植枸杞；土地流转期限一般为10年，已实施土地流转面积约占总耕地面积的50%。通过土地流转极大地提高了土地利用率，取得了显著的经济效益。

表2 生产安置方案对比表

4 影响分析

按照初步设计建设征地范围和规模，用土地流转政策对原工程建设征地移民安置重新进行论证，对比分析其影响。

(1)对实物指标调查的影响

已实施农村土地三权分置和确权的地方，大部分以村民小组为界，通过村民小组内土地互换，将每户分散的小碎块土地调整到集中的片块，并对每一户集中土地进行了登记确认和颁证。因此，对于确权后每一块土地的户主、权属、面积、种类等情况更加清晰，有利于建设征地土地的调查。

工程征地涉及的村庄，部分耕地土地经营权实施了流转，经营权户已对土地进行了整治种植了枸杞，每年投入人力和财力进行管护。实物指标调查后的确认应有承包户和经营户，土地面积由承包户确认，地上附着物由经营户确认。

(2)对生产安置的影响

生产安置任务：根据生产安置人口的确定原则和计算方法，建设征地生产安置任务未发生变化，设计水平年生产安置人口152人。

生产安置方式：工程区群众在当地政府的指导、引导下，对土地流转积极性高，可流转的土地资源数量、质量可满足生产安置需要，为征地移民安置提供了基本条件。

生产安置采取流转土地发展种植业的方式，与原设计生产安置方案相比，生产安置需考虑在土地流转期间的流转费用。因此，为确保流转期间土地的正常使用，保证征地移民的合法权益，按照项目区土地流转的几种方式，拟定三种生产安置方案，分析生产安置方案的优缺点，推荐符合当地实际的流转土地345.9亩，成立专业合作社种植枸杞的生产安置方案。

不同生产安置方案见表2。

安置效果：采取推荐的生产安置，征地农民收入除专业合作社的种植收入外，征地农民剩余劳动力可从事第二、三产业，劳动力就地转移进入种植企业从事枸杞的管护、采摘增加工资性收入；由于当地引进种植企业，可为种植企业租赁农机具、出租房屋等，增加资产性收入。

推荐的生产安置方案与原设计方案相比，解决了村内调剂土地、群众难以满意的困难，拓宽了被征地农民收入的渠道，增加了收入，使征地农民可以尽早达到和超过生产安置目标。

(3)对征地费用影响

2011年初步设计征地及移民补偿投资1652.92万元，按照甘政发[2017]17号文计算补偿投资1980.13万元，增加19.8%，主要是耕地补偿标准的变化。

依据工程区现状土地流转调查情况，计算补偿投资2303.41万元，比按照甘政发[2017]17号文计算补偿投资增加16.33%。投资变化主要是工程区约50%的耕地进行了土地流转，流转后的土地实施集约化经营，主要种植枸杞，亩产值约5000元，高于一般种植作物。

5 结语

通过以上分析，农村土地改革的三权分置，促进和保障了土地流转的顺利开展，大量可流转的土地资源为水利水电工程建设征地移民生产安置创造了条件。土地三权分置、确权颁证、土地的流转便于水利水电工程建设征地实物指标的调查，可流转土地为征地移民生产安置提供了多种安置方案，建设征地补偿投资费用会有所提高。