浅析“三权分置”对广东省征地补偿安置方式的影响

谭 亮

(广东省水利电力勘测设计研究院，广东 广州 510635)

随着我国经济和社会发展，农村建设用地的“入市”流转已成大趋势，但在城镇化、基础设施建设中涉及土地征收的矛盾也日益突出。2016年底，中央下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《分置办法的意见》)实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，回应社会关切，满足土地流转的需求，要求土地补偿和安置方式要合法、合理地维护集体经济组织、承包户和新型经营者的合法权益。广东省从2006年起就依据国家有关部委的文件，开展了征地补偿保护标准和留用地安置方式的改革和尝试，缓和了被征地农民和政府之间的矛盾，但也出现一些新的问题。通过马克思地租地价理论和社会主义级差地租理论，结合广东省现行的补偿安置政策实施中出现的各种问题进行分析，提出建议和优化思路。

1 社会主义级差地租理论

1.1 马克思地租地价理论

马克思地租地价理论认为，地租是土地所有者向使用者让渡土地使用权所获得的收入，是土地所有权的经济实现。广义的地租包括超额的利润、工资、利息及利用各种生产要素获得超额收益；狭义的地租是指使用土地获得的超额收益。马克思还提出了级差地租的概念：因土地自然丰沃程度、与市场的距离不同而产生的级差地租Ⅰ，以及因在土地上追加等量投资造成不同生产率和收益而产生的级差地租Ⅱ。

《资本论》提出，“实际上，这个购买价格不是土地的购买，而是土地所提供的地租的购买价格”。土地价格不是价值的货币表现，而是地租的资本化，或者是资本化的地租，是土地所有制向土地需求者让渡土地所有权所获得的收入。

1.2 社会主义级差地租理论

在社会主义初级阶段，尽管已经消灭了土地的私有化，但以土地所有权与经营权分离为前提产出的地租依然存在。在社会主义生产关系下，农产品由劳动者创造，但这类农业生产活动离不开国家和集体提供的生产和经济条件。因此，国家、集体和劳动者共同分享级差地租。在我国实际的征地过程中，集体经济组织通过取得土地补偿和安置补助费的形式，得到了级差地租Ⅰ。国家往往通过获得土地流转后的土地出让金；或者通过征收各类税费，包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费、新增建设用地有偿使用费、占用高标准基本农田补建费用等项目收回了部分级差地租Ⅱ。土地承包者和经营者则通过对其投资的各类农田水利设施和附属生产设施(通常被称为“地上附着物”)、种养物等的补偿，以及农业补贴、就业保障、养老保障等获得级差地租Ⅱ的剩余部分。

通过对社会主义地租的来源、分配的分析，地租使土地所有权和经营权有机地联系在一起，并决定了土地利益的分配；征地补偿就是级差地租的再分配和平衡。余文鑫[1]提出，社会主义地租在一定国家制度下始终作为土地所有权与经营权关系调整中用来调节经济关系和政治关系的杠杆。

2 广东省征地补偿保护标准和留用地政策

《分置办法的意见》中规定了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。十九大报告也提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。

随着农村土地入市，“三权”所有者对其物权的重视，现行征地补偿制度实施的按照产值倍数确定补偿款和安置费的方法将不能充分体现农村土地在转用过程中的潜在收益和价值。王小映[2]提出，相较于国有建设用地在市场经济中按市场价格流转的情况，农用地只能按照“使被征地者生活水平不降低”的原则制定补偿标准，这使得农民无法获得土地发展权的收益。这就形成了现在农民对土地征收的预期和实际征地补偿标准相距甚远的矛盾。至2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》等一系列文件颁布后，各地才逐渐开展了征地补偿标准计算方法、失地农民社会保障、留用地安置等多种形式结合和征地补偿制度改。

2.1 广东省征地补偿保护标准

2006年，广东省国土资源厅颁布了《广东省征地补偿保护标准》，开展了征地补偿价格的改革，根据经济发展水平、人均耕地面积等因素将省内各镇分为十类地区，并按照不同地区类别和土地地类规定了征地补偿费(只包含土地补偿费和安置补助费)的最低标准。《广东省征地补偿保护标准》在2010和2016年根据社会经济发展水平进行了调整。其中，一类地区(如广州市天河区、番禺区，东莞市虎门镇、厚街镇)耕地补偿最低标准就由2006年的99.45万元/hm2，调整到2010年的128.70万元/hm2，在2016年又调整为1740.00万元/hm2。根据《广东省征地补偿保护标准》的规定和当地经济发展状况，各地级市细化了辖区内的地区类别和地类分类，出台了适用于当地的征地保护标准政策和文件。

广东省征地补偿保护标准(2016修订调整)见表2。

表2 广东省征地补偿保护标准(2016修订调整) 单位：万元/hm2

注：深圳市为单列市，其补偿标准自行制定。

2.2 留用地政策

广东省留用地安置方式的实践始于2010年，省国土资源厅根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》有关精神和广东省委、政府《关于解决社会保障若干问题的意见》，发布了《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》(以下简称《留用地管理办法》)。《留用地管理办法》提出了征收农村集体经济组织的土地需按照征收土地面积的一定比例(10%～15%)，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地；在集体经济组织选择放弃留用地安置，或无法安排符合土地利用总体规划和城乡规划的土地等情况下，可采用将留用地折算货币的方式安置。随后，各地市根据《留用地管理办法》的规定，陆续制定和发布了当地的留用地实施办法。

广东省人民政府办公厅2016年印发了《广东省关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》，明确了留用地安置适用于公益事业建设项目，并制定了留用地折算货币补偿的最低标准(不低于所在地对应的《全国工业用地出让最低价标准》的70%)后，广东省也开始了在各类大中型水利水电工程采用留用地安置方式的尝试。

3 “三权分置”对征地补偿保护标准、留用地安置方式的影响

社会主义地租是我国经济运行中的重要经济杠杆，调节着经济活动中各参与方的利益。改革开放初期，城乡发展差异不大，城市和农村的级差差别不明显，农民对土地的期望值较低。但随着经济的发展，城镇化水平不断提高，地租由于土地稀缺性、交通及文教卫等基础设施的改善逐渐上涨，地方政府对农用地征收的需求增加，也使农民对土地征收补偿的期望大幅上涨。在这种情况下，现行政策按照土地产值倍数补偿的规定反而不适应社会经济发展，变成了对农用地价值的压制，大大影响了农民对土地集约使用的积极性。许多地方的农民由于征地补偿标准不合理、农业产品价格低，宁愿将农地丢荒，也不愿意进行集约经营和土地流转。这与通过“三权分置”政策来促进农用地入市流转的设想相违背。

“三权分置”的提出以及区片价政策的实施，表面上是明确了物权人的权益，提高了土地征收补偿标准，实际上是国家从土地出让金中向集体和农民个人让渡了部分级差地租，是从“保证被征地农民最低生活保障”到“对土地发展权益补偿”的过渡。

但是，征地补偿保护标准加上留用地的补偿方式和标准在社会上也逐渐引起了争议。许多地方政府为了城市建设，采用大幅提高安置标准的做法，鼓励农民放弃土地“上楼安置”。被征地农民短时间内获得大量财富的同时，缺乏再就业培训和相应的就业安排，无法在城镇就业和发展。不少被征地农民将部分安置房出租，以收取的租金作为主要收入，缺乏再就业的动力。虽然被征地农民在城镇落户了，但却没有将其劳动力转移到城镇。这都是征地补偿和安置标准超过应有的“度”，被征地农民获得的收益超过社会平均水平造成的。长此以往，还会造成公共资源的浪费，拖慢城镇化进度，影响农村劳动力转移等社会问题。

大幅提高土地所有者的安置标准的做法，过于强调了对土地所有权和承包权的补偿补助；却忽视了对土地经营者(农业企业等集约经营者)的权益，特别是对地上作物和土地改良的投资多限于青苗等附作物的补偿。傅运林、朱仁友[3]就指出，留用地是征地过程中由于货币化补偿不足或未能满足被征地期望值而进行的补偿。现实中，这些留用地大多在周边开发条件改善、土地增值后被“高价”卖出用于房地产开发，而其土地规划用途也在售卖过程中一再变化，这都给城市土地管理留下后患。

从社会主义级差地租理论的角度来看，实行留用地方式等补偿和安置的地租分配体系较多地考虑了土地区位等的因素，并向级差地租Ⅰ倾斜；而对于级差地租Ⅱ，特别是通过集约经营可能产生收益的地租部分却鲜有考虑。征地补偿过程中的级差地租分配示意图如图1所示。土地承包者和经营者遇到国家公益或基础设施建设项目征收土地时，往往只依据“国家建设项目征地”作为“不可抗力”的条款而终止合同。因此，土地经营者根据合同期计划，已经投入到土地改良中的各种投资(包括各类农资物品、农田灌溉设备、农机设备)等无法得到增值；施放在土地上的各类农资物品和布设在田间的灌溉设备甚至无法得到合理补偿。这种做法将影响土地经营者的计划，增加经营的不确定性，进而打击土地经营者取得经营权进行集约经营的积极性，影响农业集约化经营的发展。

图1 征地补偿过程中的级差地租分配示意图

由此可见，仅考虑提高土地所有者和承包者的征地补偿期望，采用留用地安置提高征收土地补偿和安置费不符合社会主义市场经济原则。

4 结论及建议

土地补偿和安置方式合法、合理地维护集体经济组织、承包户和新型经营者的合法权益。目前，城市房地产价格高居不下，农村土地的价值得不到体现，主要是城乡土地交易市场分置，土地出让金城乡分配不合理造成的。从级差地租的角度来看，征地补偿保护标准和留用地安置方式都是对农村土地地租的货币补偿形式，这些政策的制定受到农民短期内的期望值、社会舆论关注程度等人为因素的影响。其补偿标准往往高于制定时农村土地的市场价值；但一段时间后，补偿标准又无法与当地经济发展相适应。而且，政策调整往往跟不上市场变化的节奏。

因此，通过逐步推进征地补偿的市场化，实现依法、合理地补偿安置。一方面，构建一体化的城乡土地交易体系；另一方面，要把握合理补偿的“度”，平衡各方利益。通过建立统一的交易市场，使农村可流转或被征收土地的价格以邻近地区城镇建设用地的出让价格为参考，以合理的评估确定土地价格；同时，通过市场机制合理地调整价格和土地供给。这样既可以调整农村和城镇之间的级差地租的差距，也能使农村可流转或被征收土地的发展权得到充分体现。