铁路法院：是扩容还是换壳？

本社记者 阿计

唤醒“沉睡”的司法资源

铁路司法权的回归，迈出了司法体制改革的历史性步伐。但对于沉疴多年的铁路法院而言，不仅需要承受改制的阵痛，也面临着改制后的新挑战。

铁路法院改制后，只是切割了“人财物”的历史积弊。但更为深层的问题是，改制后，铁路法院应当如何设置、区位管辖应当如何重构等一系列疑问。由此带来的典型困惑是，由于原来的管辖业务范围过于狭窄，众多铁路法院开始陷入案源不足、法官闲置的困境。例如，有调查显示，西安铁路法院系统的法官每年人均办案仅为两起，而西安中级法院的法官却高达两三百起，一个法官的办案量几乎就相当于铁路法院的全院办案量。相对于法院普遍面临的“案多人少”的巨大压力，铁路法院司法资源的“沉睡”现象令人备感尴尬和痛惜。

铁路法院的存废之争因此再度兴起。有异议指出，铁路法院的级别管辖与普通法院并不统一，很容易导致司法体系的管理混乱，造成司法资源的浪费。有论者甚至认为，铁路法院并无太多案件可审，已经名存实亡，“为什么不能撤了这个壳”？

不过，铁路运输明显的跨地域、流动性等特点，决定了所涉诉讼具有特殊性，而历史悠久的铁路法院已经积累了成熟的审判经验和快捷的审理流程。一旦将此类诉讼转由地方普通法院处置，势必引发抬高诉讼成本、降低诉讼效率的负效应，并且很可能遭遇“地方保护主义”的干扰。因而，至少在现阶段，取消铁路法院并非可行的选项。问题的关键是，改制后的铁路法院如何以进一步的深度改革，扬长避短，开辟新途，而非重蹈“换汤不换药”的老路。

事实上，铁路法院完成改制后不久的2012年7月底，最高人民法院就发布了《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》，在刑事管辖方面，除传统的涉铁路犯罪的各类公诉案件外，增设了刑事自诉案件；在民事管辖方面，则规定通过指定管辖，铁路法院可以受理其他民事案件和执行案件。很显然，这一新规旨在重新配置、合理利用铁路法院转制后的司法资源和能力，既改变铁路法院案件偏少、类型单一的危机，亦减缓地方法院“案多人少”的矛盾。

这一“放权”之举，为铁路法院打开了受理“非铁”案件的广阔空间。随之，经驻在地高级法院指定管辖，铁路法院的管辖“扩容”行动纷纷启动。2013年10月，上海铁路法院开始受理全市高架道路交通事故纠纷、轨道交通民事纠纷案件和行政案件，次年3月，轨道交通刑事案件也调整为铁路法院管辖；2013年12月，广东铁路两级法院开始受理发生在广州、肇庆两市，涉及地铁、城轨、公路、航空运输的民商事诉讼；2014年12月，重庆铁路法院开始受理重庆市江北区、渝北区、沙坪坝区内发生的全部运输合同纠纷等民事一审案件；2015年3月，成都铁路两级法院开始受理城轨、民航运输以及绕城高速的合同纠纷和侵权纠纷民事案件……诸如此类的消息纷至沓来，多地铁路法院突破了以往单纯涉铁诉讼的局限，转向了“大交通”管辖的新格局。

集中管辖的弄潮儿

铁路法院的管辖范围纷纷“扩容”之际，一些铁路法院还探出了更具专业性的转型新路。颇具代表性的是，2013年7月，经最高法院指定，南京铁路法院除继续负责原铁路专属案件外，开始承担部分知识产权案件的审理，南京市尚未成立知识产权审判庭的5个区的知识产权案件，纳入其管辖范围，已占全市知识产权案件总量的三分之一。更为典型的是杭州铁路法院，在经历了管辖范围扩大至“大交通”模式、跨行政区划集中管辖部分行政诉讼等变革后，最终于2017年8月变身为全国首家互联网法院。

尤其引人注目的是，在席卷全国的司法管辖制度改革风潮中，铁路法院成了最为活跃的弄潮儿。2014年10月，最高法院确定北京、上海、江苏、广东、陕西等7个省（市），在全国先期开展铁路法院管辖改革试点，其重心是行政案件的跨行政区划集中管辖。其后，各地铁路法院纷纷跟进。到2017年，全国已有10个省份的21个铁路法院进入了跨行政区划集中管辖行政案件的改革序列，其中铁路中级法院为6个、铁路基层法院为15个。

多年来，“地方保护主义”等不正常阻力始终是阻碍司法公正的痛点，尤其是行政诉讼，更是普遍遭遇地方行政权力干预所导致的“立案难、审理难、执行难”困境。在此背景下，十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，被视为提升司法公信的改革良方。而跨区域设置的铁路法院，先天具备司法管辖与行政区划相分离的特征，且改制后的“人、财、物”基本不受制于地方，为阻断权力干预司法提供了先决条件。正因此，将铁路法院选为跨行政区划集中管辖改革的生力军，借铁路法院之“壳”实现改革雄心，也就成了符合逻辑的必然选择。

更具说服力的是改革的效应。以徐州铁路法院为例，自2016年4月开始，集中管辖原由徐州市各基层法院管辖、除环境资源类以外的所有一审行政诉讼案件，一年过后，行政机关显性和隐性败诉率总和已达23.37%；当事人一审服判息诉率则高达60.8%，较改革前同期上升了23个百分点。再以上海铁路法院为例，自2016年7月开始，集中管辖静安、长宁、虹口、普陀四区的行政诉讼案件，半年以后，共受理行政案件735件，较改革前四区法院同期收案总和增长35%，行政诉讼和解率则达到41%，较改革前全市平均水平翻了一倍。无论是受理数量还是审理质量，都足以折射出社会对于改革的高度认同。

>>图1 上海铁路运输法院公开开庭审理一起污染环境类案件的庭审现场

>>图2 2015年3月，成都铁路两级法院开始受理城轨、民航运输以及绕城高速的合同纠纷和侵权纠纷民事案件。图为残疾人起诉成都铁路局不对残疾人优惠车票案开庭。2015年12月29日，成都铁路运输法院正式开庭审理此案。

>>图3 北京铁路运输法院依法公开开庭审理“普速列车无烟诉讼”案的审理现场

跨区法院的依托

更具风向标意义的是，随着十八届四中全会进一步提出“探索设立跨行政区划的人民法院”，中央深改组于2014年12月2日出台了相关试点改革方案。三周多后的12月28日，上海市第三中级人民法院依托上海铁路中级法院挂牌成立；两天后的12月30日，北京市第四中级人民法院亦依托北京铁路中级法院正式落地。由此，我国首批跨行政区划法院接踵诞生，共同构筑起了本轮司法改革的前沿阵地。

从具体管辖范围看，两家跨行政区划法院尽管有所区别，但无不以“跨地区”“易受地方因素影响”和“重大”作为判断标准，涉及较高层级政府机关的行政案件，关系国计民生的重大环境资源案件、食品药品安全案件等，纷纷纳入其间。其目标是，塑造普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼新格局。而借助铁路法院的基本架构和先天优势，正是构建跨行政区划法院的最关键因素之一。由此，在充分利用司法资源、有效降低改革成本的同时，也为清除阻拦司法公正的障碍开辟了快捷通道。

可资佐证的是，北京市四中院成立后一个月，已立案以区政府为被告的行政案件近百件，占2014年北京市全年受理此类案件数的45.4%，公众对于“民告官”的新期待由此可见一斑；上海市三中院成立一年后，与合署办公的上海铁路中院、上海知识产权法院共受理各类案件近3000件，创下了二审改判发回瑕疵率、生效案件改判发回率、裁定再审率均为零的优质纪录。

综观当下司法改革的顶层设计思路，将铁路法院改造为跨行政区划法院已成为一个重点方向。不过就目前的试点实践看，还存在着不少难点。设立在上海、北京的跨行政区划法院，尽管建立在铁路法院的基础资源之上，但管辖仍然局限于直辖市，更类似于升级版的“集中管辖”，而与严格意义的跨行政区划法院尚有距离，司法去地方化的改革意图或难以全面实现。并且其样本意义有限，也不易复制到管辖地域和方式远为复杂的其他地区。此外，铁路法院虽然跨区域设置，但在全国的分布并不均衡，一些省份设有多个铁路法院，有的省份却是空白。因而，单纯依托铁路法院，恐怕难以规划出跨行政区划法院的合理布局。尤其是，如何既尽量借力铁路法院资源，又避免“跟着铁路设立”的盲目利用，是未来跨行政区划法院建设必须慎重考量的议题。

铁路法院的深度改革，还有很长的路要走。但毫无疑问，铁路法院以及那些与之境况类似的专门法院，其未来命运已深深嵌入司法改革的时代大图景中。也只有经过改革的风雨洗礼，这些承载着岁月和历史的专门法院，才会告别徘徊，走向新生。