改革开放四十年地方立法权检视

包玉秋

[摘  要]改革开放四十年来，地方立法主体逐渐增多，逐步形成了统一而分层次的立法体制，地方立法作为国家立法体系的重要组成部分，在“统一”的基础上，立法体制的“层次”更加分明，在获得立法权的同时，对地方经济社会发展的作用更加突出。

[关键词]地方立法权;扩容;立法质量

[中图分类号]D902  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）12-0023-05

一

1978年党的十一届三中全会，把党的工作重点转移到社会主义经济建设上来，实行改革开放的决策，从此开启中国式改革开放。随着改革开放步伐的加快，如果立法权完全掌握在中央，“一切都由中央制定、颁布，并且定得很死，全国一刀切，那就很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行。”[1]

第一个十年：1978年-1988年

1.省级获得地方立法权

1979年《地方组织法》，第一次以法律的形式赋予省级人大及常委会立法权。①《地方组织法》是关于国家机构的基本法，是地方各级人大及其常委会和政府行使职权的法律保障，为地方国家权力机关和行政机关的活动提供法律依据，《地方组织法》于1982年、1986年、1995年和2004年，历经四次修改。《地方组织法》第四条规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。”

1982年《宪法》，确认《地方组织法》的立法体制，《宪法》第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。

2.“设区的市”获得地方立法权

1979年《地方组织法》，第一次以法律的形式赋予“设区的市”的人大立法权。②1982年《宪法》，确认《地方组织法》的立法体制，并将设区的市的人大的立法权，扩展到其常委会。③

3.“较大的市”登上地方立法的历史舞台

1982年，《地方组织法》第一次修改，创设“较大的市”，以解决地级市的立法权创设。一是将省级地方立法权下放到省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的“较大的市”的人大常委会，以上主体可以“拟订”本市需要的地方性法规，提请省、自治区的人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。④二是将地方立法主体从上述地方权力机关扩展到同级地方政府，第35条第1项规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。

由此，“较大的市”登上地方立法的历史舞台，尽管此时的“较大的市”仅包括省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市。⑤《地方组织法》的前三次修改，对“较大的市”地方立法权的规定逐步细化，最后一次修改，删除了“较大的市”。

1986年，第二次修改《地方组织法》，将省会市和国务院批准的较大的市的地方性法规的“拟订权”修改为“制定权”，第七条第二款和第三十八条第二款规定：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”一是“较大的市”的人大及常委会享有制定地方性法规权，正式成为地方立法主体;二是省级人大常委会对其“批准后施行”而不再是“审议制定”;⑥三是由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。⑦

第二个十年：1988年-1998年

1.“经济特区的市”获得地方立法权

中国的“经济特区”诞生于上世纪70年代末80年代初，成长于90年代，最早是“出口特区”，1979年深圳、珠海、汕头和厦门试办“出口特区”，1980年改称“经济特区”，目前我国有7个经济特区，⑧经济特区之“特”在于，特殊的经济政策、特殊的经济措施和特殊的管理體制，以外向型经济为发展目标，通过减免税等优惠措施，创造良好的投资环境，鼓励外商投资，引进先进的科学技术和管理方法，促进地区和国家经济快速发展。

在地方立法方面，全国人大或常委会以专门决议的形式，特别授权于改革开放之初建立的四个经济特区和大特区的海南省，享有地方性立法权。

海南省开经济特区立法权之先河。1988年4月13日，七届全国人大一次会议审议了国务院建立海南经济特区议案，除了决定将海南岛列为经济特区外，还“授权海南省人民代表大会及其常委会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案。”可见，海南省在建省之初便同时享有地方立法权。

此后，深圳、厦门、汕头和珠海分别获得地方立法权，具体时间是：1992年，全国人大常委会授权深圳市人大及常委会和深圳市政府分别制定法规和规章，在深圳经济特区实施，由此，深圳经济特区获得地方立法权;1994年，全国人大授权厦门市人大及常委会和厦门市政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施，由此，厦门经济特区获得地方立法权;1996年，全国人大授权汕头市和珠海市人大及常委会和政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施。

经济特区根据全国人大或全国人大常委会的授权，获得特别授权立法权，为改革过程中地方的先行先试提供了合法性依据，使其在经济体制改革方面起“立法试验田”作用，为全国性立法提供有益的经验和借鉴。

2.国务院批准的“较大的市”扩增

“较大的市”在数量上有所增多，除1984年首次批准了13个市为“较大的市”外，又于1988年、1992年和1993年，先后三次批准6个市为“较大的市”，1997年重庆市升格为直辖市以后，“较大的市”由19个变为18个。由此，“较大的市”在数量和立法主体类别上均得到增加。但是，1993年以后，国务院不再批准“较大的市”，而且，随着经济社会的发展，有些城市，如温州、东莞、佛山等后发展城市，在人口规模、经济总量等方面已经远远超过以前四批批准的部分“较大的市”，但审批大门已经关闭，无法实现立法权与经济实力的匹配。

第三个十年：1998年-2008年

“较大的市”，成为《立法法》的专门概念。

在内涵上，2000年《立法法》，总结改革开放20年来“较大的市”的理论和实践，肯定了“较大的市”地方立法权的规范尝试与经验积累，对“较大的市”人大及其常委会与政府的地方立法权的行使进行具体的规定，并专门为“较大的市”下了定义。《立法法》第63条第二款规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在的市和经国务院批准的较大的市”，“较大的市”的范围扩大到历史最多时期，主要包括四类：一是省会市;二是自治区首府所在地的市;三是经济特区所在地的市;四是国务院批准的较大的市。可见，在上一阶段省会或自治区首府所在地的市和国务院批准的“较大的市”以外，将“经济特区所在地的市”扩充在“较大的市”之中。

在外延上，2000年《立法法》扩大了“较大的市”的外延，第63条、第64条、第69条、第73条、第80条和第89条，关于地方立法权的权限、立法事项、批准、公布、效力、备案等方面，进行了系统化的规定。⑨随着“较大的市”的人大与政府地方立法主体地位的确立与稳固，其地方性立法实践卓有成效地展开，在地方经济发展的作用也日益受到关注，“较大的市”在国家立法体系中立法主体最多、立法数量最大。由此，形成了中央、省级、较大的市的人大及其常委会、人民政府以及民族区域自治地方人大、特别行政区立法机关组成的统一而又分层次的立法体制，为发挥地方的主动性、积极性提供了广阔的空间。

第四个十年：2008年-2018年

“设区的市”取代“较大的市”，成为地方立法主体。

2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志向十一届全国人大四次会议作报告时宣布：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这表明，我国实现了从无法可依到有法可依的历史性转变，各项事业发展步入法制化轨道，地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，功不可没。

2012年党的十八大以来，地方立法发挥着越来越重要的作用，为地方经济社会发展提供了各具特色、极富针对性的制度保障;2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”;2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“依法赋予设区的市地方立法权”，明晰中央与地方、地方人大及其常委会与同级政府的立法权限，完善立法监督，加强程序控制，促进改革与法治。

2015年3月，《立法法》据此做出修改，以“设区的市”取代“较大的市”，从过去49个较大的市享有的地方立法权，到赋予所有设区的市以地方立法权，明确地方立法权限和范围，进一步完善了我国立法体制。“现在，享有地方立法权的主体在原有31个省（自治区、直辖市）和49个较大的市的基础上，又增加274个，包括240个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市⑩。3年来，新赋予地方立法权的市、州人大制定地方性法规595件，为加强和创新地方治理提供了有力法治支撑。”原《立法法》仅规定“较大的市”享有立法权。何为“较大的市”？《宪法》《地方组织法》和原《立法法》对其规定，在概念、侧重点和范围三方面有所不同。《宪法》中“较大的市”指行政区划，位于省级行政区划之下与县级行政区划之上的一级行政区划;后两部法律中的“较大的市”指享有立法权的城市，均侧重于享有立法权，但范围不同。[2]

2015年，修改《立法法》第72条，有三处修改：一是第2款和第3款，分别有两处以“设区的市”取代“较大的市”;二是删除第63条第4款，取消了原法关于“较大的市”概念的界定，地方立法权由“较大的市”修改为“设区的市”，赋予设区的市地方立法权，地方立法权扩容。“较大的市”专指经国务院依据《地方组织法》规定已经批准的较大的市。同时，《立法法》第73条、第78条和第82条，也规定了“设区的市”地方立法权。

《地方组织法》取消“较大的市”

2015年，第四次修改《地方组织法》，将第7条第2款、第43条第2款、第60条第1款中的“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”修改为“设区的市”，再无“较大的市”概念。

赋予“设区的市”以《宪法》地位

2018年3月，修改《宪法》，在第100条增加一款，作为第2款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委員会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

把设区市立法权提升到国家根本法的高度予以确认，从国家根本法层面扩大地方立法的主体和权限范围，对我国地方立法实践的宪法确认，完善了中国特色社会主义立法体制，有利于地方因地制宜运用立法手段解决本地实际问题，发展地方经济社会事务。

二

1.在“统一”的基础上，立法体制的“层次”更加分明

中华人民共和国成立后，国民党反动政府统治时期制定的六法全书被废除，国家立法权主要属于中央，县级以上政府，只有拟定暂行法令条例或单行法规的权力。1954年《宪法》将拟定暂行法令条例或单行法规的权力，除民族区域自治地方外，均收回中央，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。1975年和1978年《宪法》延续了中央集权的立法体制，毛泽东在宪法起草委员会第七次全体会议上指出：“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要中央来制定，地方不能制定法律。”[3]

改革开放40年间，从1979年《地方组织法》及其后的五次修订，到2000年《立法法》，以下主体先后被赋予地方立法权，包括省、自治区、直辖市人大及其常委会，较大的市的人大及其常委會，经济特区市人大及其常委会，以及这些地方的人民政府，2015年《立法法》修改，更是赋予所有设区的市以地方立法权，地方立法主体逐步进入扩容时期，形成“统一而分层次”的立法体制，2018年修改宪法，这一立法体制再次得以确认、完善和发展。

“统一而分层次”立法体制的基本内容是：“统一”，是指国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定，立法必须以宪法为依据，不得同宪法相抵触，下位法不得同上位法相抵触;“分层次”，是指在保证国家法制统一的前提下，国务院及其部分组成部门、省级人大及其常委会和设区的市人大及其常委会、自治地方人大、省级人民政府和设区的市人民政府等，有权制定行政法规和部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例、地方规章等。

“统一而分层次”的立法体制，遵循“依据”和“不抵触”的原则，既实现了国家法制的统一性，又最大限度地调动了地方的积极性，地方立法数量不断增加。2011年，中国特色社会主义法律体系基本形成，截至2017年3月13日，法律法规的数量为：法律258件，行政法规724件，地方性法规10229件？穴省级地方性法规5830件、设区的市地方性法规3094件、经济特区法规325件、自治条例和单行条例980件），司法解释505件（最高人民法院司法解释417件、最高人民检察院司法解释51件、最高法和最高检联合司法解释46件），规章11839件（部门规章2780件和地方政府规章9059件）。其中，地方性法规数量最大，内容涉及社会管理、文化教育、环境保护等领域，对推动地方的经济社会发展和民主法治建设发挥了重要作用。

2.在获得立法权的同时，对促进地方经济社会发展的作用更加突出

国家立法权具有统一性和不可分割性，只属于全国人大及其常委会。由此，地方立法权并非自身固有，而是源于中央的委托或授予。改革开放后，以经济体制改革为突破口，与简政放权改革相配套，通过《宪法》《组织法》和《立法法》的授权，地方立法主体不断扩容，由原来的省级人大及其常委会与省级政府，逐步扩大到设区的市，逐步成为我国立法体系中立法主体最多、立法数量最大的部分，随着经济、政治和社会条件的发展，所发挥的作用也日益受到关注。地方立法涉及地方治理的具体事务，在立法内容上，修改后的《立法法》，将其立法权限定在“城市建设、市容卫生、环境保护”三个领域“地方性事务”，其范围会随着党和国家关于中央与地方事权分配的思想、政策之变化而变化。地方立法机关的主动立法，自下而上地推动中央与地方在事权分配上良性互动，对“地方性事务”内涵的发展起到能动效果。

地方立法主体扩容的趋势，符合地方自治的特征和需求，而地方自治是现代法治国家的重要特征之一。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的目标，涉及到立法制度、行政制度、司法制度、监督制度等领域的变革，在立法方面，在强调民主立法和科学立法的同时，突出立法引领的作用。通过扩大地方立法权，实现地方治理的法治化，由法律事后确认改革成果，向创制法律规范推动和引导地方改革转变，使重大改革于法有据。据此，2015年修改的《立法法》第一条，提出“发挥立法的引领和推动作用”，以自贸区为例，2012年党的十八大提出“加快实施自贸区战略”，但直到2013年8月，全国人大常委会授权国务院“在上海自贸区暂时调整有关行政审批”，随后天津、广东、福建三地自贸区，都先经过全国人大的授权。

注释：

①《地方组织法》第七条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

②《地方组织法》第七条第二款规定：“设区的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

③《宪法》第一百条规定第二款规定：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

④第五届全国人民代表大会第五次会议关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的若干规定的决议（1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过），第二十七条增加一款，作为第二款：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

⑤《国务院关于批准唐山等市为“较大的市”的通知》（国发[1984]76号文件），首次批准13个市为“较大的市”。

⑥“较大的市”制定地方性法规，须报所在省、自治区、直辖市的人大常委会批准后才能施行。但″较大的市″的人民政府规章的制定无需报经批准就可以直接施行。

⑦“备案”的原因：一是省会市和较大市的立法经验不足，立法力量还相对薄弱;二是省级人大常委会批准省会市和较大市的立法，避免把“土政策”用法规的形式固定下来。

⑧除深圳、珠海、汕头和厦门外，还有1988年的海南，2010年新疆的霍尔果斯、喀什。

⑨第63条第2款确立了较大的市人大及其常委会制定地方性法规权，现为《立法法》第72条第2款;第73条确立了较大的市政府具有制定地方政府规章权，现为《立法法》第82条。

⑩广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市。

1954年《宪法》第58条和64条规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关;全国人大常委会解释法律，制定法令;自治区、自治州、自治县的自治机关：可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准;地方人大在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行;地方政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。

参考文献：

[1]中共中央文献编辑委员会.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991.

[2]郭莲，宋向杰.“较大的市”立法权配置之反思[J].云南警官学院学报，2010，（6）.

[3]韩大元.1954年宪法与中国宪政（第二版）[M].湖北：武汉大学出版社，2008.

责任编辑  宋桂祝