美国政治演变可能到达临界点

张家栋

美国一家媒体不久前发文称，美国总统特朗普不尊重美国武装部队非政治化的传统，而且正在激化军政关系。文章举例说，特朗普上月取消中情局前局长约翰·布伦南接触涉密文件的安全许可。这引起了更多退休国家安全官员的不满，甚至一些现役军官也对此表示批评，说这违反了不可侵犯的军事专业原则。有评论说，这些事件暴露了美国军政关系的潜在危机，表明基于不成文准则和传统做法的制度脆弱性。

笔者认为，这些事件和迹象所暴露出的，不仅仅是美国行政体系与军事安全体系之间的关系，还包括美国政治结构的不断变化。人们要思考的是：为何美国总统有如此大的几乎不受约束的权力？在美国总统做出一些非常规决策的时候，美国政治设计中的牵制性力量，是如何失效的？

特朗普总统上台以后，几乎以一种反正规的方式来推行自己的内外政策。从对美国的主要贸易伙伴展开贸易战，到退出一系列重要国际机制，再到国内一些饱受争议的政策，都引起过很多抗议和批评，但却几乎没有一次失手过。在美国的政治设计中，三权分立、新闻自由是保障美国行政部门不滥用职权的关键。在对外政策设计上，与盟国协商的传统也是一个重要平衡机制。但现在，这些好像是都失效了。

没有人可以在一年多时间里改变美国，特朗普总统也不可能。虽然特朗普被描述为美国历史上对规则、原则破坏最大的总统，但其实他只是暴露了美国政治制衡体系已遭破坏的事实。美国政治体系早就被破坏了，特朗普只是充分利用了这种破坏的后果而已。美国社会经济的多极分化导致碎片化趋势加剧，其结果是美国国会行动能力下降以及美国总统权力上升；总统权力上升又导致对强力执行部门的偏爱，这是导致美国政治生态变化的主要原因。

美国社会经济的碎片化是理解美国政治变化的关键性因素。美国人口结构碎片化有加速的趋势。目前，构成美国政治文化基础的基督教欧洲裔白人比例不断下降，到2050年将在45%左右，不足美国人口总数的一半。同时，美国经济结构也出现多极分化现象，贫富界线沿着区域、种族、宗教、语言和受教育程度等不同身份群体展开。这导致美国国会议员所代表的利益群体不断分化，达成一致的难度不断上升，导致整个立法体系的影响力下降。

美国政治权力的总统化是过去几十年来的一个重要趋势。美国三权分立、相互制衡的政治设计中，立法和行政是两个主要的主动性权力部门，司法是一个主要的被动性权力部门。但随着立法部门因政治碎片化而被削弱，总统所代表的行政部门权力不断上升。美国国会本来拥有“批准（行政部门）赋税、贸易、征兵、财政等重要内外政策，批准政府及总统与外国政府和国际机构缔结的条约、协定，决定战争与和平”的权力。但由于国会难以形成一致，总统越来越多地使用总统令的形式来绕开国会。例如，特朗普之所以有权宣布退出伊朗核协议，是因为上任总统奥巴马在签署的时候，就没有提交国会批准。自始至终，国会都在这一重大事务中缺席了。

美国对外政策的军事化是一个重要现象。总统权力的上升，不仅改变了美国的传统政治设计，也改变了行政部门内部的权力分配，改变了官僚集团与政治官员之间相互制衡的关系。美国一直坚持文官领导军队的传统。总统权力上升后，很难在自己的体系中吸收太多的军事专业人才，但可以在自己的体系吸收更多的外交人才。这导致白宫在对外政策决策权中的地位上升，国安会等总统直属机构逐渐压倒国务院、商务部等传统官僚机构。但由于军政分立原则以及军事部门的专业性更高，总统对军事部门的依赖度反而上升，从而导致美国对外政策中的军事化现象。

美国在变化。这一变化不仅体现在其经济军事力量，以及在国际社会中的地位和声望等方面。美国的政治结构，尤其是其正式政治结构以外的政治文化以及相应的准规则和潜规则体系，也在发生变化。这一变化早就开始，但特朗普总统的一系列作法，可能加速这一变化走向临界点。▲

（作者是复旦大学美国研究中心教授）