德国行政执法自由裁量权探析

黄列常

摘 要：德国作为大陆法系的脊梁，在现当代的行政法学领域内，对世界许多行政国家造成了极大影响。德国行政执法自由裁量权具有程序合“比例”规制模式和实体合“比例”规制模式，对我国行政执法自由裁量权具有重要借鉴意义。

关键词：德国；行政执法自由裁量权；借鉴

德国近现代行政部门所遵循的基本行政模式，是以提供良好的社会福利及社会基础设施作为前提的，在此基础上，德国研究并创立的行政法有关理论，例如：公权理论、给付行政与行政权力关系理论等，为传统行政干预方式的发展提供了理论依据。

一、德国行政执法自由裁量权现状

（一）程序合“比例”规制模式

德国对行政裁量进行有效规制的长期实践中，创造性的发展了行政法中的比例原则。该原则起源于 19 世纪晚期的德国，当时普鲁士最高法院引用此原则审查当地警察局的裁量决定是否符合立法要求。因此，比例原则并不是对行政违法行为或不合理行为的禁止。换句话说，行政法院依法建立比例原则，是以分析和判别裁量行为的动机与方法，成因及结果之间的关系为基础的。当前，比例原则在德国不再仅限于行政法的范围之内，它贯穿于行政立法、行政执法和司法审查之中，成为一种具有宪法性地位的原则。比例原则在有效规制行政裁量权方面具有其独到之处，从行政程序的角度出发，该原则强调当行政主体在采取行政措施时，其行政目的与行政措施应具备合理、相称的关系。

比例原则具体包括三项基本原则：一是适当原则，即行政主体采用的具体措施应与其行政目的相符合，从一个侧面来讲，该举措必须是正当的且有助于行政目的有效达成；二是必要原则，在适当原则得以承认后，行政机关在符合达成法律目的诸多方式中，应选择和使用对行政相对人和公共利益造成损害的最小方式；三是相称原则，即行政部门作出的裁量行为与其最终达成的行政目标之间具有相称性，行政执法机关在履职尽责过程中，面临多种裁量行为的选择时，应按照方法与目的相称的原则，对裁量方式进行最优选择。

这三项基本原则分别从目的、法律与价值三个方面，对行政权力及其运作过程中的比例关系进行控制。德国法律中的一些具体条款都集中体现了比例原则，其《行政程序法》第三十六条规定：“行政行为附属规定不得有悖于行政目的”，第四十条规定：“行政机关被授权依其裁量行为时，裁量活动须符合授权目的，且应遵守法定的裁量界线”。据此，比例原则通过法律的具体规定，阐述了行政裁量行为目的和方法之间的比例关系，要求行政机关为实现行政目的所采取的措施必须符合正当性，从而在程序上对裁量行为进行管控，即行政裁量权的行使若不合比例原则，那么行政法院可凭借“裁量过错”对裁量行为进行司法审查。

（二）实体合“比例”规制模式

20 世纪以来，伴随着行政事务的日益增多，仅凭借依法行政或越权无效原则来界定行政裁量是否合目的性显得十分乏力。因此，德国由形式意义的法治国家逐渐向注重实体法治意义的国家转变，致使比例原则在实体意义上，成为行政裁量的具体法律准则。比例原则作为德国行政法不可或缺的组成部分，其内容简洁明确、逻辑关系紧密、依法保障人权与实际操作便利等基本属性，受到了世界各国的广泛认可，并对裁量权的规制起到了积极作用。

无论是程序方面，还是实体方面，比例原则都具有规制具体裁量行为的深刻意义。就比例原则而言，是指行政主体在依法运用裁量权力时，其行政行为不能给相对人带来行政目以外的侵害，否则其裁量行为不合乎比例。从上述含义可知，实体合比例主要是以价值关系的判定作为依据，以此来衡量和规范行政部门作出的裁量行为，既要求行政机关所采取的具体措施符合法律依据，且对相对人造成的利益损害最小化；同时，还要求行政部门在对被管理者的正当权益造成侵害前，要充分考量其追求的行政目的，进而对采取的必要措施进行适当选择。从以上特质可以看出，比例原则实质是狭义的合理性原则，它要求行政机关在行使裁量权时不能超越权限，行政权力在具体实施中不能对社会大众造成利益侵害，这种寻求行政权力与社会获利之间的平衡理论，体现了现代法治国家对于行政裁量的控制由形式正义走向实质正义的趋势。

二、德国行政执法自由裁量权借鉴

我国行政法律在制定与发展的长期实践中，经历了重法律实体、轻执法程序的过程，为了弥补这一短板，我国《行政诉讼法》明确规定：“具体行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新做出具体行政行为。”从该规定可以看出，我国将程序与实体置于相同高度，把司法审查的视角着重放在具体行政行为是否违反法定程序上，进一步体现了程序与实体并重的基本原则。

但是，相较于西方国家关于行政行为在程序方面的法律规则，我国该类型的法律法规显得略有不足，尽管目前已经颁布了《行政诉讼法》、《行政许可法》和《行政处罚法》等法律，同时在规范行政程序方面进行了不断细化，但在具体内容方面仍存在许多空白。因此，《行政程序法》的制定显得势在必行，基于以上考虑，我国应当借鉴国外程序性规制模式的实践经验，不仅要体现程序正义的最低限度要求，使其在行政主体采用的各类行政程序中得以体现；同时还要真正赋予行政主体与相对人之间相对公平的程序权力，以形式平等实现实体平等，只有通过行政程序的法律规制路径，对自由裁量权运用的方式、步骤、时限等进行有效控制，才能充分保证其在公平、公正、合适的环境下得以运行。

参考文献

[1]陈文清.论行政自由裁量权的内部控制[J].政治学研究，2011，（05）.

[2]李秋霖.中外行政自由裁量权及其控制的比较研究[J].辽宁行政学院学报，2011，（12）.

作者简介

黃列常（1985-），女，汉族，重庆奉节，奉节县委党校办公室主任，在职研究生，研究方向：法律。

（作者单位：奉节县委党校）