西藏农牧区精准扶贫存在的问题与对策——以D县M乡精准脱贫实践为例

张雷雷 王 跃

2017年底，中国社会科学院和国务院扶贫办联合发布的《中国扶贫开发报告(2017)》(扶贫蓝皮书)指出，十八大以来，我国实现了贫困人口的较大规模持续减少；过去4年全国农村贫困人口减少了5564万人，每年减少1391万人；2016年，我国共有28个贫困县退出贫困县。但到2020年要完成所有832个贫困县全部摘帽，意味着在接下来的4年多时间还有804个贫困县要退出，扶贫攻坚工作仍任重而道远。[1]“十三五”时期是决胜全面小康的关键五年，而贫困依然是全面奔小康的拦路虎，贫困问题不解决，就不叫全面小康。西藏作为我国“三区三州”连片深度贫困区的重要组成部分，贫困程度深、脱贫难度大，精准脱贫与区域发展任务艰巨，加之集民族因素、宗教因素、边疆因素、自然禀赋、社会发展、生态保护等问题于一体，是一种特殊类型的贫困[2]。

通过文献研究发现，目前学者对西藏扶贫开发的研究主要集中于以下几方面，一是吴春宝[3]、王茹[4]、高星[5]等学者对西藏贫困特征与致贫因素的研究；二是对西藏扶贫模式研究，包括占堆等对西藏异地扶贫搬迁扶贫模式的研究[6]，徐宁等对西藏旅游扶贫模式的研究[7]，尼玛次仁等对西藏特色产业扶贫模式的研究[8]，王亚兰对西藏金融扶贫模式的研究等[9]；三是王跃等对西藏精准扶贫政策的研究[10]；四是杨新玲等对扶贫绩效的研究[11]。但对西藏农牧区教育文化扶志与扶智、科技扶贫的研究还不够。鉴于此，笔者试图通过选取西藏自治区农牧业县(区)作为个案，分析研究影响当前西藏农牧区精准扶贫的主客观因素，并探究化解之策，以推进西藏扶贫攻坚进程。

一、精准扶贫的基本内涵

我国扶贫开发肇始于上世纪80年代中叶，通过近40年的不懈努力，取得了举世瞩目的成就。但是，长期以来对贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。因此，必须对原有的粗放式扶贫体制机制进行改革。十八大后，习近平同志根据中国国情的新变化与扶贫开发工作的新特征，提出了精准扶贫思想[12]。

那么何谓精准扶贫呢？精准扶贫是相对于粗放扶贫而言，它是一种“个人定制”式的扶贫模式，主要表现为：针对不同贫困地区、不同贫困对象的具体状况，采用科学、有效的方法以及程序对扶贫对象实施精确识别，进行“一对一”或“多对一”式的精确帮扶，以及进行动态化、跟踪式的精细化管理的贫困治理模式，旨在矫正粗放式的扶贫模式，防止陷入“扶贫——脱贫——返贫——再扶贫”的恶性循环的怪圈，实现农村真正繁荣稳定[13]。

二、西藏D县B乡精准扶贫概述

表1 D县B乡基本情况

(数据来源:2017年8月在D县B乡调研整理，时间截止2017年5月。)

西藏现有36个农业县(区)，14个牧业县(区)，24个半农半牧县(区)，牧区主要分布在那曲、阿里、日喀则等高海拔的地、市，农区则主要分在拉萨、林芝等低海拔的地、市[14]。如前所述，西藏的农业县(区)、牧业县(区)、半农半牧县(区)分别占西藏74个县(区)的47%、19%、32%，纯牧业县(区)与半农半牧县(区)占西藏县(区)的一半，可见，西藏的脱贫攻坚任务相当艰巨[15]。笔者选取D县B乡作为调查研究对象，采取个案研究方法考察西藏农牧区精准扶贫现状。

从表1可以看出，西藏自治区D县B乡属于半农半牧区，B乡有人口1126户4014人，农业人口占92%，牧业人口占8%，是一个农业占主导的乡镇；可支配劳动力占全乡总人口的55%，人均耕地面积2.62亩，人均年收入3.21万元。

从表2中发现，全乡下辖四个行政村，“十三五”时期建档立卡贫困户135户共478人，其中一般贫困户62户232人，低保户67户240人，五保户6户6人。贫困发生率为11%。

(数据来源：2017年8月在D县B乡Y村调研整理)

为了更详细了解该乡的扶贫脱贫现状，笔者走访调研了D县B乡Y村。Y村现有5个村民小组、一所村幼儿园和一座寺庙。从表1可知，该村属于半农半牧区，有人口253户984人，劳动力541人，占总人口的55%，可耕地面积1819亩，人均耕地面积1.85亩。从表2可知，截止2017年上半年，该村共有扶贫户35户123人，其中一般贫困户13户，低保贫困户20户，五保户2户，占全村人口的8%，其中劳动力52人，占贫困人口的42%。通过调研发现，该村的致贫因素是多元的，在坚持每户只识别一个主要致贫原因的情况下，得出如图1所示结果，缺技术致贫户占43%，缺劳动力致贫户占26%，自身发展能力不足致贫、缺土地致贫与因病因残致贫分别占14%、9%与8%，这些致贫因素在一定程度上为精准脱贫指明了方向。

截止2017年2月，D县B乡Y村已兑现村集体经济分红500元/户，黑胡子农牧民专业合作社分红1000元/户；2017年前两季度，村经济林、农业产业园区分红4000元/户，光伏运高分红1000元/户；分散安置9户42人，生态补偿10户44人，转移就业(环卫工、护林员、天保员、草原监督员、水保员)5人，发展教育26人，社保兜底10人。此外，Y村以第一书记为责任人，按照帮扶措施精准到户的要求，扎实推进干部结对帮扶工作。笔者采访了由该村第一书记结对帮扶对象CRZM。

CRZM，女，藏族，38岁，群众，健康程度一般，小学文化程度，家庭人口2人，劳动力1人，耕地面积3亩，草地、林地、牲畜均无，以在L市区当环卫工为主要收入来源，2016年家庭收入3624元，人均收入1612元。

CRZM致贫原因主要有缺劳动力、缺耕地与资金。

家庭成员:CRQB，男，17岁，初中生。

结对帮扶责任人：DZPC，藏族，B乡乡政府干部兼Y村第一书记。

帮扶纪实：由于该户户主CRZM，本身没有技能就业，在拉萨当环卫工人，在L市租房打工，工资不高，D乡政府与Y村委会了解情况后，给其安排以补岗位(天保员)，以增加其收入，帮助早日脱贫。

总之，通过调研发现，十八大以来，西藏D县B乡精准扶贫实践取得了巨大的成果，但也存在一些亟待解决的问题。诸如，部分农牧民脱贫致富意识仍然不强，存在认为生前就应多受苦受难的消极思想；一些领导干部在扶贫工作中存在急功近利的急躁心理；存在在扶贫数字上做文章的现象；也存在农技扶贫干部匮乏与农技干部与对口援藏扶贫干部不作为现象。

三、西藏D县精准扶贫与精准脱贫存在的问题

(一)农牧民接受能力有限，制约精准扶贫的开展

据2010年全国第六次人口普查统计，我国15岁以上文盲半文盲人口比重全国平均水平为4.08%，内蒙古为11.59%、贵州为19.85%、云南为15.44%、青海为25.44%、宁夏为15.72%、新疆为2.36%，而西藏则高达40%，[16]远远高于同期全国水平。教育是促进贫困主体社会化、组织化的一种有效途径。西藏贫困主体的组织化程度普遍很低，长期游离于组织之外，导致其不能享受组织或社会带来的各种发展机遇与利益。而西藏城乡教育资源分配不均是影响和迟滞农牧民社会化和组织化的重要原因。西藏农牧民教育程度普遍较低，导致其接受能力有限，在一定程度上制约了精准扶贫工作的开展。

此外，传统寺庙文化对当地民众思想影响深远，当地农牧民受宗教的影响大，遇到不能解决的事首先依靠宗教的力量来解决，忽视科技的作用。民众普遍相信宗教是支配、主宰自己命运、福祸的主人，而未能认识到教育科技对个人、社会、民族发展所起的关键性作用，严重阻碍了西藏农牧区的扶贫攻坚进程。

(二)技术性贫困与技术扶贫人才荒问题突出

通过前面的个案分析可知，农牧民技术缺乏是很重要的致贫因素，因此，技术脱贫是解决农牧民素质性贫困的关键。笔者通过调研发现，当前摆在西藏基层政府面前最棘手的问题就是扶贫工作需要做大量的宣传、引导、一对一手把手帮扶与基层政府“无兵可调”之间的矛盾，导致大量的工作无法有效进行。通过调研了解到，目前西藏乡镇干部(包括行政编与事业编)编制额达50-60人，但由于地、市、县借调、休产假(其他休假基本难以保障)、交流学习，在岗干部连一半都不到。与此同时西藏基层政府面临四大工作压力，一是维稳压力，尤其逢年过节期间；二是日常事务管理压力，比如寺庙管理、流动人口管理等社会治理工作；三是以前不太管理，现在要系统管理的工作压力，比如环境工作、食品药品安全工作、环境保护与生态治理工作等；四是扶贫攻坚工作。迫于以上工作压力，各级政府只能从下级抽人，一级一级抽，抽到最后，只能把乡镇抽空，而乡镇是联结上级政府、直面群众的关键一级，本来就任务重、工作压力大，常规工作要抓、重点工作必须要抓、临时性工作(上级检查)还要抓，导致基层政府部门职能模糊、交叉，基层干部身兼数职，浑身乏术。以上就是西藏基层政府面临的困难。

基于以上的现实，基层干部在数量上就难以满足工作需要，更别说素质能力问题与干部专业技能结构问题。正如一基层领导坦言：人手都不够，每个村能派驻一名干部就不错了，那还管是不是农技干部，再说现在农技院校毕业的大学生都不愿去田间地头，都想考行政干部坐办公室；现在当地农科院、农牧院校的专家与老一辈农技专家不一样，他们大都坐在电脑前搞研究，不愿去田间地头，没技术的群众只能把土地出租出去，技术扶贫任重道远。鉴于此，虽然大部分农牧区已完成两年脱贫目标，但三年巩固的压力仍然很大。

(三)扶贫攻坚中的新政绩工程

随着2020年全面建成小康社会这一目标期限的逼近，部分农牧区脱贫工作依然很严峻，各级领导迫于压力将扶贫工作作为干部人事政策、政府绩效的全部，导致不少机会主义倾向严重的领导干部投机钻营，拍拍脑袋就决策，一方面举全乡人、财、物“粉饰”门面，在脱贫数字上下功夫，把“数字脱贫”作为自己晋升的资本；另一方面到处举债搞扶贫，搞出一点成绩想方设法晋升拍屁股走人，三两年后返贫人口又是一大片。

这种“快餐式”扶贫现象在援藏干部身上尤为可见。干部援藏工作肇始于第三次中央西藏工作座谈会之后，是中央关心、全国支援西藏的产物与缩影，为西藏经济社会的发展作出了不可估量的贡献。进入新世纪，援藏干部的西藏情怀大大降低，部分援藏干部把援藏经历认为是自己镀金的机会；部分援藏干部存在“四等”现象，“等下班、等发工资、等休假、等期满”；甚者，在十八大之前，部分援藏干部被当地群众戏称为“冬虫夏草”(冬去夏来)，心浮气躁、难以附下身子干实事。在西藏74个县级政府中，有56位县委书记由援藏干部担任，对援藏干部又实行“双重”管理，[17]他们往往被当地奉为财神，在属地不便管理的情况下，个别援藏干部为了在有限的三年任期内干出成绩回调，凭借在内地的人脉优势往往不顾当地实际，举债搞数字扶贫，甚至以破坏当地生态环境为代价瞎决策，这些都将可能产生与援藏扶贫工作初衷相悖的结果。

四、促进西藏农牧区精准扶贫的顶层设计与对策建议

(一)创新五位一体扶贫开发格局，打赢扶贫攻坚仗

首先，在“以迁脱贫(针对生存环境确实特别恶劣的地区，实行搬迁扶贫工程)、低保兜底(巩固低保在扶贫中的保护伞的基础作用)、以教脱贫(切断贫困的代际传递，实现从“扶教育之贫”到“依靠教育扶贫”)、以保脱贫(社会保障和社会福利帮扶脱贫)、外援脱贫(在政府部门的领导下，开展对口援助)”等以政府为主导的五位一体的扶贫开发格局下，进一步强化“东西协作、定点扶贫、双联帮扶、行业协会帮扶、民企高原行”五位一体的社会多元扶贫开发格局，有机整合社会各方面力量资源形成帮扶支持体系，建立健全对口帮扶常态化机制。

其次，不断创新脱贫攻坚顶层设计，在融合推进双联行动和“1+17”(与扶贫开发直接相关的部门有扶贫办、民政局以及劳保局等，而与扶贫开发间接相关的部门几乎涵盖了政府除以上三部门之外的所有职能部门，主要有强基办、教育局、民宗局、建设局、审计局、财政局、农业局、旅游局等。扶贫攻坚作为一项长期性的艰巨工程，仅仅靠扶贫办这一直接职能部门是难以有所作为的，必须成立以扶贫办为主导的“1+17”扶贫攻坚联动机制，既可以发挥政府各职能部门的作用，又可以防止出现“十龙治水”的局面。)精准扶贫行动的基础上，着力构建扶贫开发的组织领导、帮扶领导、政策保障、激励约束“四大扶贫开发体系”，疏通五位一体的扶贫格局的各个环节，形成强大的合力，有序推进扶贫攻坚进程。

(二)促进西藏精准脱贫的对策建议

1.加大扶贫政策宣传，提高脱贫积极性

调研中发现，大多数农牧民对国家的扶贫政策不太了解，导致其脱贫积极性不高。鉴于此，首先，强化驻村干部扶贫政策宣讲力度。驻村干部的作用不能仅仅局限在维稳工作中，驻村干部要树立大维稳思维，把民生服务做好了，社会工作做好了，老百姓有学上，有病看，有钱花、有房住，有衣穿，身体健康，社会发展了、和谐了，家庭生活圆满，他们自然就高兴，就跟着共产党走，自然就反对动乱，自然就团结起来维护稳定。

其次，落实双联户结对帮扶工作。双联户是农牧民与基层政府部门之间的纽带，既熟知国家的扶贫政策，又对农牧民的情况比较了解，农牧民也更加认可他们的宣传教育工作。因此，必须发挥双联户在农牧民教育培训工作中的作用，提高农牧区脱贫致富的积极性。

其三，可以借鉴和利用流动人口网格化服务管理机制，强化对贫困人口的甄别、管理、培训、宣传、教育，做到贫困人口甄别无死角、脱贫人口可以及时退出、返贫人口可以及时发现，使精准扶贫与精准脱贫落到实处。

2.落实技术扶贫，增强农牧民脱贫能力

调研中发现，西藏农牧区技术扶贫人才缺乏，仅有的技术人才不愿走出办公室到田间地头，导致技术扶贫还停留在文件上，大部分群众只能把土地出租给外来户经营。因此，须从以下几方面开展技术扶贫：首先，加大技术扶贫干部人才供给。一方面，西藏所属高校在大学生培养方面，要扩大农林技术类学生的招生规模，为西藏经济社会的发展培养可用适用的干部人才；另一方面，在西藏干部人才的选拨、录用中要适当减少行政干部比例，通过激励机制引导人力资源向农技岗位流动。

其次，制定技术扶贫干部扶贫责任制。一是对在岗的技术类干部要强化思想政治教育，引导他们深入农牧区，俯下身子帮助农牧民掌握脱贫致富的一技之长；二是制定农技干部精准帮扶制度，做到责任到人，使技术扶贫落到实处。

其三，加大技术扶贫援藏力度。一是在援藏扶贫干部选派方面把好关，重点选派想作为、能作为、作好为的业务类技术干部；二是对援藏扶贫干部要做好入职政治思想、西藏区情教育工作，以便于扶贫援藏干部开展扶贫工作；三是建立援藏干部扶贫工作责任制，从制度上保障援藏扶贫干部援藏扶贫绩效。

3.紧抓“大众创业、万众创新”机遇，促进创业脱贫

首先，鼓励和支持大中专毕业生转变择业观念，成为创新、创业的生力军。在当前世界经济普遍不景气，发展乏力的情况下，就业形势依然很严峻，要出台相关政策鼓励广大毕业生返回家乡，建设美丽家园，使其成为农牧区“双创”的排头兵，在复活和继承传统工艺、推广和发展现代农业科技等方面发挥作用，为农牧区内涵式发展提供智力支持。

其次，一方面，加大对农牧区剩余劳动力的创业培训，走创业脱贫和科技创新脱贫之路；另一方面，政府部门要简化创新创业的审批权，对民众的创新创业活动不设卡、不添堵，让人民放开手脚，大胆的用自己的生存智慧创造自己的美好生活。以前，有一技之长的农牧民靠做一些手工艺品拿到集市出售来创收，市场管理部门不是追前赶后的不让设点摆摊，就是收费限制其发展。岂不知，鼓励并保护农民创收，可以减少不少贫困户，节省不少财政支出。因此，地方基层政府必须转变行政观念，构建服务型政府，用“大创业创新思维”为公众创新创业保驾护航。

4.强化教育扶贫力度，促进教育扶志、扶智

有学者认为，农村最大的贫困就是思想文化的贫困，[18]这里的思想文化不仅仅指某个个体的受教育程度，也指某种大文化传统对贫困与苦难的感知。西藏农牧民普遍笃信佛教，而佛教普遍宣扬生前忍受苦难百年后方能荣升极乐。这种对苦难的认知导致了信教农牧民对贫困感知的迟钝，弱化了他们摆脱贫困的意愿。因此，通过教育扶志，使农牧民对贫困的感知更加灵敏，强化摆脱贫困的意愿，使政府强势主导扶贫转向农牧民主动要求反贫困。

首先，发挥D县毗邻教育城的区位优势，促进教育脱贫。西藏从2012年就开始在L市倾力打造西藏最大的教育城，目前已基本投入使用。L市教育城是一座集学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、特殊教育、师资培训、科学研究为一体，教育、居住、医疗、市政、商业等配套设施齐全的多功能现代化教育城。[19]因此，必须发挥和挖掘L市教育城的智能优势和潜力，增强西藏教育脱贫能力。

其次，通过组团式教育援藏，促进教育脱贫。2015年12月21日，教育部、国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部联合印发《“组团式”教育人才援藏工作实施方案》的通知，标志着干部人才援藏实现了由“撒点”到“撒网”的转变。因此，必须紧抓“组团式”教育援藏机遇，争取“组团式”援藏计划辐射面的扩展，延伸到县乡一级，发挥援藏教师“传、帮、带”的作用，积极指导本地教师，提升基层教师队伍的整体素质。具体来说，一方面，要加强农牧区学校基础设施建设，为教育工作者创造良好的工作和生活环境；另一方面要提高教育援藏干部人才的政治、经济待遇，这样才能吸引一大批有志青年扎根边远农牧区，教书育人。

总之，教育扶贫是可持续的、根本性的抚贫，一个人只有接受了良好的教育，通过自己的学识和努力找到一份好工作，才能解决一个家庭的贫困问题，阻断贫困的代际传递，从而实现真脱贫。

5.建立领导干部扶贫开发终生责任制，提高扶贫开发实绩

制度扶贫也是精准扶贫的题中之义。在扶贫开发的攻坚期，完善各项扶贫、脱贫制度是压实扶贫主体责任、巩固脱贫成果的关键。其中，建立健全领导干部扶贫开发终身责任制与追责制是提高扶贫开发实绩的关键。一是对3-5年内出现大面积返贫的县乡，必须追究县、乡、村三级分管扶贫领导干部的主体责任，对已调离、晋升、退休的领导干部也要进行追责；二是对扶贫开发中，盲目引进经济项目，对生态环境造成破坏的领导干部，要进行行政处分，十年内不予以提拔使用，后果严重者追究刑事责任；三是扶贫开发中出现弄虚作假、搞人情扶贫，对扶贫资金构成浪费者，予以开除党籍和公职，对这种动歪脑筋乱作为的领导干部一旦发现不再录用；四是对扶贫开发中不作为的领导干部作降级处理，清理懒政、怠政、庸政；五是对援藏干部挂职期间出现的债务、不作为、乱作为问题要向派出机构通报，对造成严重后果者要进行行政追责。

总之，要在扶贫攻坚中要落实主体责任，发现、培养一批务实、亲民、敢作为、会作为的领导干部，清理一批投机取巧、不作为、乱作为、脱离群众自绝于人民的贪官、庸官。当然，要建立容错机制，宽容在扶贫攻坚中敢于破冰、勇于创新时所犯错误并与上述几类错划清界限。

概而言之，西藏地域幅员辽阔，地区之间的差异明显，一方面扶贫工作必须因地施策，提高扶贫绩效；另一方面，西藏的扶贫工作具有长期性，不能一蹴而就，要有打持久战的思想准备。