生态补偿背景下生态建设公私合作模式的运作机制

耿翔燕，葛颜祥

(山东农业大学经济管理学院，山东 泰安 271018)

生态补偿作为用经济手段解决生态保护问题的有效机制，近年来受到社会各界的普遍关注。但以财政转移支付为主的补偿模式给政府财政造成巨大压力，从而导致生态补偿发展慢、生态建设标准过低等问题。因此，探索新的融资模式、实现资金来源的多元化，对生态补偿的发展尤为紧迫。

公私合作(Public Private Partnership,PPP)模式是为提高公共服务供给质量和效率，政府与社会资本建立的一种长期的利益共享、风险共担的合作组织创新模式[1]。PPP模式自20世纪80年代以来，被广泛应用于基础设施建设、能源、环境保护等方面。PPP模式是解决生态补偿资金缺乏问题的有效路径，将PPP模式应用于生态补偿中的生态建设中，可实现建设资金的长效可持续性，对推动现代财政体制改革、提高生态补偿运行效率具有重要意义。

PPP模式的关键是社会资本的合理回报。作为生态补偿社会资本的投入者，寻求的是投入资金的稳定收益。生态补偿资金可作为PPP项目的收益来源，激励社会资本在生态补偿的投入，从而形成生态补偿多渠道投资的良性机制。

1 PPP内涵及研究基础

公私合作关系又被称为公私伙伴关系、公私合营、公共民营合作机制等[2]。1982年该模式被首次应用于英国的灯塔建造项目，随后在美国、加拿大等多个国家推广试用。世界银行、亚洲开发银行、中国财政部、发改委等多个机构分别从不同视角对PPP的内涵进行了阐述，目前尚未形成统一的概念解释。PPP实质就是政府与私人部门各自为满足公共需求和非单纯的商业利益，通过长期契约形式形成的优势互补的合作伙伴关系。

学术界关于PPP的研究主要集中在内涵辨析[3]、模式选择[4]和风险分配[5-6]等理论阐释方面，PPP模式的应用尚处于探索阶段，多集中在基础设施建设[7]、保障性安居工程[8]、养老服务体系[9]和水利建设[10]等方面，在生态环境建设等公益性项目的研究较少涉及。生态补偿在坚持政府主导的前提下，鼓励采用市场手段进行。本文将两者进行有机结合，在深入剖析PPP模式与生态补偿耦合效应的基础上，设计PPP模式在生态补偿项目建设中的运作机制，探讨运行中需要注意的关键问题，为PPP模式的推广及生态补偿的可持续发展提供参考。

2 生态补偿与PPP模式的相互耦合

2.1 生态补偿与PPP相互需要

生态补偿过程中，为了保证一定的生态环境质量，政府需要进行大量的生态环保设施建设，资金需求量较大。据环保部规划院测算，“十三五”期间，生态补偿相关投入会以每年2万亿元的速度递增。在经济发展新常态下，政府财政日趋紧张，以财政转移支付为主的建设资金短时间内难以弥补生态补偿的直接投入和机会成本。因此生态补偿需要探索市场化的投入方式，引入社会资本来增强资金的可持续性，保障生态补偿机制的高效运行。

PPP模式自被提出以来，得到各级政府的积极响应，但由于政府对市场认识不足、项目利润较低等因素导致多数项目难以运行。据统计，目前入库的项目中仅有14%签约落地，库内59.2%的项目仍处于识别阶段。生态补偿中的PPP项目虽然回报率较低，但随着人们环保意识的不断提高，项目所获得的利润将逐步提升，而且还会获得其他领域PPP项目没有的生态补偿资金。据政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台统计，截止到2017年6月，全国PPP总入库项目为13132个，金额为15.85万亿元，涉及能源、交通运输等19个一级行业。其中生态建设方面的项目数为789个，占入库总项目数的6%，相比于上一年同期净增291个。此外，能源、市场工程、水利建设等行业的部分项目也具有环境保护的特征。可见，PPP在生态环保领域的应用数量在不断提升。

PPP模式与生态补偿的有效联合，一方面可实现生态补偿资金来源的多元化，解决生态补偿项目建设中政府垄断下的“政府失灵”问题，提高生态项目建设的质量和效率，更好地满足环保需求；另一方面，为社会资本的投资提供了新方向，有利于激活资本存量，提高PPP项目的签约率和落地，促进PPP项目的良性发展。

2.2 国家政策相互呼应

生态补偿项目的特殊属性决定了应用PPP模式的必要性和适用性，国家层面也为促进两者的有机结合提供了政策引导。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出,要使市场在资源配置中起决定性作用。现有的生态补偿领域中，流域、森林、草地等多个领域在探索实行市场化道路。2015年4月财政部出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》中强调了PPP模式对提升水污染防治能力和效率的重要性，规范了PPP项目在水污染防治领域中的操作流程；2016年4月国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中强调要不断完善转移支付制度，多渠道筹措资金，引导社会公众积极参与，不断提高生态补偿力度。同时，国家出台多项政策为PPP模式在生态环保领域的发展提供理论指导。2014年《关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》提出要鼓励社会资本积极参与生态建设，创新生态环保投资运营机制；2015年《基础设施和公共事业特许经营管理办法》明确了PPP在环境保护领域的应用方式、规则、权利和义务，为PPP在环保领域的良好运行提供保障；2017年5月国务院办公厅颁布实施的《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》提出要引导和鼓励社会资本加入，采取PPP模式发展畜禽养殖废弃物资源化利用产业，有效改善农村居民的生产生活环境。

3 PPP在生态补偿中的运作机制设计

PPP模式在生态补偿中的作用主要解决资金的可持续性问题，运行实施中的重点是明确投资生态补偿项目的范围、资金的筹措、利润回报模式、项目运行模式及合作中双方的角色定位。生态补偿中的PPP项目具有公益性显著、技术要求高、综合性强等特点，其收益来源中的生态补偿资金是区别于传统PPP项目的主要体现。针对生态补偿中PPP项目的特点，需要设计一套完整可行的运作机制来保障其作用的发挥。

3.1 运作流程

生态补偿中PPP项目的运作依次经过项目识别—项目准备—项目采购—项目执行—项目移交等步骤，各个步骤中又包含多个小环节。运作前期通常由政府部门发起项目招标工作，对众多生态补偿项目进行筛选，确定备选项目，随后对项目进行定性和定量评价，科学评估政府的财政能力，编制并修改项目实施方案直至通过相关部门审核；运作中期政府带头进行资格预审，邀请各方资本的加入，明确采购流程并与符合资格的社会资本方签署合作合同，确定运作模式和利润回报，由政府、社会、金融等机构的资本联合出资成立公司进行具体实施；运作后期对项目进行绩效评价，完成项目的移交。生态补偿中PPP项目是在具体的环境目标下运行的，从整体上看，主要由项目主体、资金来源和利润回报三大部分组成。

(1)项目主体及资金来源。生态补偿项目在公私合作过程中，为了更好地实现环保目标，利益相关方相互协商后，通常会组建一个专门的项目公司(SPV)来作为生态补偿PPP项目的责任主体。该项目公司主要由政府部门、民营部门和银行财团等共同出资设立。其中，政府部门投资小比例的环保资金，用来吸引其他资金的注入，是PPP中合作伙伴关系的良好体现；民营部门的资金是来自私企投资，这些私企一般是由政府发起项目后，经过可行性研究、招标投标等环节，仔细筛选出的建设能力强、管理经验丰富的私营企业；银行等金融机构的投资是除政府财政外项目公司资金的重要来源。

(2)利润回报。依据协议要求，项目公司会参与项目的设计、建设和运营等方面。生态补偿项目一般用于改善环境、促进区域绿色可持续发展，主要为准公益性项目和公益性项目。公益性项目以提供公共物品为主，目的是实现社会效益最大化，直接利润回报率几乎为零，对社会资本的吸引力主要依靠生态补偿资金回报；准公益性项目则是在提供公共物品的同时有一定的营利能力，加之生态补偿资金，是PPP模式最为青睐的领域。PPP模式可以在生态建设中的单个项目上实施，也可以将准公益性和公益性项目整合捆绑成项目包进行综合开展。

PPP模式的最终目的是为了获取可观的收益回报。生态补偿中PPP项目的利润回报主要来自生态补偿资金、使用者付费和政府购买。生态补偿资金是生态建设项目取得正向效果时，项目投资方依据其在生态保护中的贡献所获得的生态补偿资金，其支付依据是项目对于生态保护的贡献程度，而非项目建设投资多少，这是促使生态建设PPP项目顺利进行的关键要素。使用者付费主要应用于准公益性项目中，如流域生态补偿中的污水处理厂的污水处理费、水源地生态补偿中的湿地公园项目的门票收入等，其支付依据是项目提供给消费者的生态产品及服务的数量。政府购买又分为政府付费和可行性缺口补助两种形式，其中政府付费是针对无法实行经营的公益性项目，采用等额本金或等额本息等方式支付项目的建设成本，并实现适当的盈利，如流域生态补偿中的河道治理工程等；可行性缺口补助是在生态补偿资金以及使用者付费无法满足收益需求时而进行的政府补贴，如森林生态补偿中的植树造林工程、草原生态补偿中的退耕还草项目等。此外，PPP项目还可以通过提高社会声誉、加强企业宣传等潜在效益的方式来增加收益回报率。

图1 生态补偿中PPP模式的运作流程

在生态补偿PPP项目的运作过程中，政府把控着生态补偿中PPP项目的整体进度，对项目的建设和运营进行有效监督，保证了生态项目的公平与公正，有利于促进生态补偿中高质量服务的供给。

3.2 运行模式

选择适宜的模式是生态补偿中PPP项目有效运行的关键。从生态补偿的整体来看，PPP的运行模式可分为两个阶段：

(1)起步阶段。生态补偿在实行公私合作的初始阶段，为了吸引社会资本的加入，可在一些营利性强的单一项目上率先实行，不断扩大PPP在生态补偿中的影响力。根据世界银行(Word Bank)的分类标准，PPP的运行模式可分为特许经营类、外包类和私有化类三种[11]。生态补偿中的生态建设项目公益性较强，多数项目不适宜采用私有化模式。因此生态补偿中PPP的运行主要采用特许经营类和外包类模式。

特许经营是公私合作中的典型模式。政府赋予私人一定的特许权，允许其进行投资建设并在规定期限内自我经营来获得投资收益，其收益来源是生态补偿金和使用者付费。特许经营是一个统称，具体包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)等模式。其中BOT模式适用于准公益性项目中的新建工程，如水源地生态补偿中的生态养殖等；TOT则适用于已有的准公益性项目的扩建、新修等，如流域生态补偿中污水处理厂的扩建等。

外包是政府投资的项目中由私企参与部分活动的公私合作形式。外包分为模块式外包和整体性外包两大类，其中模块式外包包括承担项目服务的外包和对项目进行管理的外包。整体性外包具体包括DB(设计—建造)、DBO(设计—建造—经营)、DBM(设计—建造—主要维护)、O&M(经营与维护)等模式。与特许经营收益来源不同，外包模式下社会资本的利润回报主要依赖生态补偿资金和政府购买补贴，这种模式由于有政府兜底，项目风险小，对社会资本的吸引力较强。生态补偿中的生态堤坝建设、大型水闸维护、生态移民等都可采用该模式。

(2)成熟完善阶段。当PPP在生态补偿中有了一定应用并积累相应的实践经验后，可由单一的项目模式向多个项目整合的方向发展。生态补偿中存在很多低利润或无利润的项目，很难吸引社会资本的加入。而投资收益较高的单一项目PPP在合作完成后，面临着公司四处迁移的巨大成本，导致大量资源浪费，不利于社会资本的运作。因此，可在完成整体环境目标的基础上，对生态补偿中的各类项目进行组合，以项目包的方式开展公私合作，解决生态补偿中各PPP项目间投资差异大的问题。为此，本文提出采用综合性的PPP生态产业基金模式，从资金来源、组织方式、各方责权和收益回报等方面构建PPP生态产业基金的运行模式，以帮助生态补偿PPP项目包的顺利开展。

综合性PPP生态产业基金是由政府发起的，以政府资信和少量投资引导社会资本加入，并给予其一定投资利润的多方参与的PPP基金模式。为了方便管理运营，成立PPP生态产业基金管理公司来负责基金的具体实施。设立基金管理委员由基金出资各方代表担任委员，共同制定方案，商议进行各类生态项目建设。

PPP生态产业基金中的政府、银行和民营部门等利益相关者采用合伙的方式来进行基金的出资、运营和管理。其中政府主要担任风险兜底工作，监管基金的使用以及中各项工作的开展，通过提高信用降低PPP生态产业基金风险的发生概率。银行、保险等金融机构主要担任资金提供的角色，在保障项目可行性的基础上拓宽PPP生态产业基金的融资渠道。民营部门主要负责PPP生态产业基金在各类生态项目中的建设管理和维护，保障PPP生态产业基金在生态补偿中的有效实施。

综合性PPP生态产业基金的利润回报由生态补偿项目包整体的收益率决定。通过生态项目包中差异化运行模式的使用，利用生态补偿资金、使用者付费、政府资产服务购买等方式获取可期收益，同时带动区域经济的绿色发展。如龙坞的善水基金信托项目，托管300亩龙坞水源地汇水竹林，通过减少非点源污染、农业生态修复等有效改善了龙坞水源地的水质，在此基础上通过发展生态野生竹笋产业、生态旅游等来获取可观收益。

综合性PPP生态产业基金结合了各方优势，互补了短缺之处。通过合作，实现了生态补偿中各产业链的有效衔接，对社会资本的发展和生态补偿整体效益的发挥有具有促进作用。

3.3 政府与企业的角色定位

(1)政府主导地位。PPP的加入让原先由政府独自承担的生态建设转为政府与市场合作完成，增强了生态补偿的资金支持力度，实现了生态补偿的利益共享和风险共担。但生态补偿项目较强的公益性色彩，决定了生态补偿PPP模式中政府的主导地位。

传统的生态补偿中政府的工作重心为项目建设，大量的资金投入给政府财政造成压力，同时项目建设的低效率也引发诸多问题。PPP模式的引入弱化了政府的建设职能，增强了其在监管、决策方面的作用。政府的监管职能主要体现为监督私人企业在项目建设、完成效果及后期运营过程中的行为，防止生态补偿过度商业化。同时，政府在决策方面的作用体现在统筹生态服务的整体供给，科学制定生态项目的发起原则，公正筛选PPP中的合作企业，以及合理选择运行模式。生态项目建成后，如何运营也由政府决定，政府可以选择购回后自营，也可以选择让私人企业运营获取投资收益，但运营方式、期限及价格的制定等都是由政府决定。

(2)企业负责生产建设。生态补偿建设项目PPP模式中的社会资本主要是指具有现代企业制度的国内外企业，其角色定位为：一是生态产品或服务的直接生产和供给者。企业利用自身的先进技术和丰厚资金进行生态项目的具体设计、实施，提高建设效率，实现公共资源价值的最大化；二是生态项目的运营者。企业可在一定期限内对部分生态项目进行运营和维护，如BOT、BOO模式等。私人资本追求利润的本性会驱使企业提高管理水平、创新经营方式来降低运营成本，帮助生态项目实现高效运转。此外，生态补偿建设项目PPP中的私人企业不应只注重直接的资金收益，还应注重企业声誉、社会效益等潜在收益，采用长远的投资眼光，发挥自身优势为PPP在生态补偿中的发展奠定良好基础。

PPP是生态补偿中为更好实现保护环境总目标的一种工具。以私企为代表的社会资本参与生态补偿过程中的一个或多个环节，在获得合理收益后便会撤出，最终还是由政府进行管理运作，并直接决定着生态补偿的效果。因此生态补偿建设项目PPP模式的运行应明确利益各方的定位，遵循“政府主导、私企参与”的原则，有效发挥政府和私企在对应环节的作用，使参与的社会资本获得稳定回报，共同促进生态补偿中PPP模式的有序运行。

4 生态补偿中PPP顺利运行的保障措施

为了确保生态补偿项目建设中PPP能够提供最优质的生态产品和服务，应注意做好风险管理、实行模式差异化应用、完善相关法律法规等，为PPP在生态补偿中的顺利运行提供保障。

4.1 风险管理

在生态补偿背景下，生态建设中的PPP项目通过生态补偿资金的激励机制，激发了社会资本的参与热情，但项目较长的工期中会面临众多风险，如政治风险、信用风险、经济风险、建造风险、运营风险和不可抗力风险等。应做好风险防控，将风险发生的可能性降至最低，为生态补偿中PPP项目的开展扫除障碍。

一是做好风险评估与分担。生态补偿中的项目风险错综复杂，公私合作前期应进行投资风险识别和风险评估，深入考察并识别实施区域存在的潜在风险，科学评估风险损失。建立合理的风险分担机制，根据PPP中风险类型和利益各方的风险承受能力，将风险进行合理分担。其中政府主要承担政治和信用风险，为生态补偿中PPP的发展提供稳定的政策环境；企业主要承担建造和运营风险，保证生态项目按时按质的完成，灵活应对社会需求，提高盈利能力；金融风险和不可抗力风险则需要PPP中的利益各方共同承担。利益各方的风险分担内容应随着区域功能性、社会环境的改变及时做出调整，保证生态补偿PPP中各方的利益均衡，减少风险损失。

二是利益各方要有契约精神。已有的PPP失败案例多数是由于其中一方缺少契约精神导致。如长春汇津污水处理厂由于政府不履行合同约定，拖欠企业的污水处理费致使项目失败。政府和企业在平等互利的原则下签订协议，应严格按照合约内容执行，对违约者进行相应的惩罚。政府应对生态补偿PPP项目做好监管工作，按照合同规定的期限和利息对社会资本的投资予以补贴，保证企业能够提供高质量、足数量的生态服务，同时政府要建立生态补偿机制，使PPP项目能够得到相应的资金补偿，政府还要履行承诺，对PPP项目进行政府购买补贴。企业应加强自身管理，在项目建设期间禁止偷工减料。特许经营模式下的企业要合理收取费用，在获取利润回报的同时注重发挥项目的社会效益，实现区域生态与经济的和谐发展。其他生态受益主体也要有契约精神，按照消费的生态产品及服务进行补偿。

4.2 PPP模式的差别化

生态补偿中开展公私合作时，应准确把握生态项目的技术特征和用途，实行PPP模式的差异化选择，提高PPP在生态补偿中的效率，更好地满足生态与经济需求。

生态补偿中生态建设PPP模式的差别化主要体现在三方面：一是不同地域之间模式差别化。生态补偿中的PPP项目多数分布在生态资源丰富、生态环境脆弱的贫困地区，如流域源头、西部山区等，主要采用生态补偿和政府付费模式。东部沿海发达地区的生态补偿对PPP的需求较少，可采用特许经营等模式。二是不同生态系统服务模式的差别化。生态补偿涵盖流域、森林、草原、农田、大气等多个领域，不同生态系统的环境保护目标各异，应根据生态服务类别和参与项目建设的程度选择对应的PPP模式组合。三是同一领域中不同类型项目的模式差别化。以流域生态补偿为例，流域上游为达到水质净化、水量充足的目标，需要进行植树造林、水土保持、生态渔业、污水处理设施建设等保护工作，植树造林、水土保持等公益性项目宜采用生态补偿和政府补贴模式，生态渔业、污水处理设施建设等宜采用BOT、综合性PPP生态产业基金等模式。

生态补偿中的生态区域和生态服务多种多样，通过差异化的PPP模式组合，可以在满足PPP逐利需求的同时实现生态补偿项目的高效运作，提高运营效率。

4.3 健全法律法规体系

生态建设中PPP模式的运行需要具体的法律支持，否则很容易因为一方违约而导致项目失败。如江苏某污水处理厂和上海大场水厂就是因为法律不健全以及法律规定变更导致项目的可行性、收益率等发生改变，最终致使项目无法正常运行。

近年来，生态补偿和PPP的相关政策虽然都相互有所提及，但关于PPP在生态补偿领域的具体运作缺乏专门的法律法规保障，致使社会资本对收益回报无法预期、对生态补偿机制建设完备性以及政府行为存有顾虑，阻碍了生态补偿开展公私合作的进程。

中央及各地政府应尽快出台相应的法律法规和政策文件，为生态补偿PPP模式的发展构建完备的制度框架，如《生态补偿PPP模式管理操作条例》等，对PPP在生态补偿各领域中的运行模式、风险管理等予以明确规定，以法律文件形式保证政策的有效性。此外，相关法律文件还要从PPP项目的发起、招投标到建设、运营和移交等环节的具体操作予以规范，有效界定生态补偿PPP中政府和企业的责任、权利和风险分担，当出现利益冲突时，能够按照相应的法律条款依法追究责任，做到“有法可依”。

5 结语

生态建设引入PPP模式是生态补偿市场化改革的重要步骤，也是目前国家大力提倡的生态战略之一。生态补偿与PPP的有机结合能够满足生态环境保护投入的资金需要，也是盘活社会资本存量的良好选择，有利于实现二者的共赢。需要提出的是，PPP能够解决生态补偿中的资金、运营管理等问题，但本质还是属于生态补偿中的一种融资模式，是促进生态补偿顺利进行的一项工具。PPP的引入多是应用在生态项目的建设过程，生态补偿中居民环保意识提升等还是需要政府来引导实现。PPP在生态补偿中的应用尚处于初始起步阶段，实践运作中需要注意解决好以下两大障碍和难题：

(1)提高社会资本的参与度。一方面,生态补偿资金带动了资本参与生态补偿项目的积极性，但社会资本的投入度仍需提高。社会公众对于生态环境保护的意识不足，经济发展与环境保护难以平衡，应该加强引导和宣传，不断提高公众的环保意识，正确认识经济发展与生态间的关系，提高社会资本自发的参与热情。另一方面，社会资本参与存在准入门槛高、融资难的问题，应适当降低标准，从金融融资等外部条件入手为社会资本参与生态补偿提供便利。

(2)做好顶层设计，进一步增强生态补偿中PPP项目的落地率。国家应出台相应的政策法规，为生态补偿与PPP的有效结合进行引导。规范PPP在生态补偿项目中的运作流程和管理内容，明确合作各环节的责任主体，通过政策优惠、模式创新等方式提高生态补偿中PPP项目的营利性，协调各方利益平衡的同时实现生态环境的改善，从而促进生态文明建设。

PPP在国家政策的支持下得到迅速发展，在广泛应用PPP模式的同时也应看到PPP的局限性，并不是所有的生态补偿项目都适合采用PPP模式。生态补偿中引入PPP时，不能盲目套用其他领域的模式，应根据项目的具体类型谨慎选择。