论城市化进程中市场与政府的协同关系

袁静

摘要：中国正在经历城市化，这是发展的客观规律，但也带来一系列社会经济问题。虽然市场能够发挥资源配置的效率优势，但城市的公共属性使政府在规划、管理等公共干预机制上也要发挥重要作用。市场与政府不应彼此制约，而要优势互补，共同在城市化进程中起到积极作用。

关键词：城市化；市场；政府

1 城市化发展中的问题

中国的城市化举世瞩目。经济学家斯蒂格利茨（Stiglitz）说：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”城市是人类经济发展到一定阶段的产物，是一个复杂的生态和社会协作系统，是人类文明的载体。从世界范围看，工业革命后，工业化导致了城市化，人口向城市集聚，分工细化与合作加强促进了劳动生产力水平的提升。一国衡量城市化水平最常用的指标是城市化率，一般是用城市人口占国家总人口的比例表示。目前全球范围的城市化率已经超过50%，欧美发达国家的城市化率一般高达80%，发展中国家的城市化也在加快。

但是，城市化率这个单一指标并不能反映城市化的质量。一个典型的反例就是拉美国家，城市化率一度超过80%，但却出现了城市贫民窟的严重问题，过度城市化的后果是陷入“中等收入陷阱”，国家经济停滞甚至倒退。回顾世界范围的城市化进程史，发达国家也都曾遇到过各种问题。英国是工业革命的发源地，煤炭的广泛应用曾经让伦敦城内遍布工厂，导致了严重的大气污染。美国在城市化进程中也曾过度消耗自然资源，在资源和环境上付出巨大代价。有研究指出，不同国家城市化的路径存在广泛差异，不同阶层之间的利益关联和良性互动是城市化健康推进的根本保障。中国在城市化进程中也出现了一系列资源错配的问题，一方面是东部地区大城市的交通拥堵、环境污染、就业困难、住房紧张、治安恶化等大城市病，另一方面又是中西部地区新建的一些中小城市和开发区人口净流出、已建成的市政基础设施和楼房空置的小城市病。如何化解中国城市化进程中出现的问题和矛盾，让市场与政府共同发挥积极作用，是本文分析的重点。

2 两种城市化思路比较

当前理论界有两种不同的城市化推进的认识分歧：一种是市场自下而上推动的“大城市化”思路，另一种是政府自上而下推动的“小城镇化”思路。中国一直有“城市化”和“城镇化”两种提法。城市化（urbaniza-tion）的概念国际通用，而在政府话语体系里“城镇化”的提法更为常见。“城市化”倾向于市场逻辑，而“城镇化”倾向于权力逻辑。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要有序推进农业转移人口市民化，推动城市基本公共服务均等化。在现实中，政府鼓励农业人口在中小城市落户，但严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。政府加大对中西部地区的土地供应政策，但严格限制东部地区的土地供应。财政资金在基础设施投资上也是向中西部倾斜，在中西部地区建新城和开发区。需要警惕的是，政府推动的小城镇化在现实中并没收到预期效果。中西部地区继续呈现人口净流出，部分建立的新城人口不足，开发区也没有产业支撑，甚至成了空城、睡城。而东部地区的超大、特大城市人口还在继续流入。

严格控制500万以上特大城市人口规模的政策是否合适？政府鼓励人们往中小城市分流，推进农民就近在小城镇转为市民，是否更有利于资源的优化配置？大多数经济学家认为优先发展中小城市与小城镇的思路不足取。政府主导的“摊大饼”式的城镇化，由于不符合经济效率原则，即使政府强推在短期有效，也很难有可持续发展动力。农业转移人口市民化是一个自然历史过程，也是自愿选择过程。政府实行小城镇化的政策思路，体现了公平发展目标，希望中西部与东部地区的经济水平差距不要进一步扩大。但如果建立的新城和开发区缺乏内在的产业竞争力，人口流出的结果反而造成城市资源的闲置浪费，也没有达成公平目标。卢盛峰等认为政府推动型高速城市化背景下，需要警惕假性城市化及延缓县域经济发展的双重隐患。政府要尊重人们用脚投票的权利。如果东部大城市的向心力依然存在，阻碍人口流入的行政管制反而导致资源错配。

那是否政府的政策思路就没有任何积极作用呢？也不是。城市化如果完全市场化，各城市间的差距不断拉大，当不均衡到达一个临界点，可能引起内部分裂，引发社会动荡，危害国家统一。虽然城市化发展到了一定阶段，“逆城市化”趋势也会让小城镇和乡村获得发展机会，但“赢家通吃”格局可能长期存在。吕世斌研究提出，忽视城乡内部收入差距和收入分布重叠的影响会造成对总体收入差距的低估和对拐点位置的误判。因此政府的均衡发展思路也有一定程度的积极意义。我国政府在社会财富的二次分配中，为缩小东部与中西部地区的贫富差距，实行向中西部地区的政策倾斜。国家需要统一和团结，代價是损失部分经济效率。应该大城市化，还是小城镇化？答案不是简单的二选一。一味大城市化带来地区间差异扩大的风险，一味小城镇化不符合经济效率的提升。侯新烁等认为政府的意志调整和实践约束将重塑城市化空间格局，但作用发挥更需“因地制宜”和“顺势而为”。面对现实的两难选择，政府需要审时度势、权衡利弊，在效率与公平之间找到动态平衡点，平稳推进城市化。

3 制度创新要稳中求进

中国作为一个发展中的大国，稳中求进的渐进式改革可能是较优选择。政府在城市化进程中，要维护社会稳定和公共利益，修正市场的投机行为，熨平短期经济波动，起到社会稳定器的作用。在城市规划层面，则需要政府有战略眼光，要在关键时刻决策正确。决策层要审时度势，敢于制度创新，最大化改革红利。为避免决策失误，政府需要增强信息获取的真实性、准确性与时效性。政府要取信于民，保持政策的稳定，避免随意反复。同时，政府要尊重市场，尊重个体的自主选择，尊重人们用脚投票的权利。

3.1 发展大都市经济圈

借鉴国际经验，建立卫星城或城市群的大都市经济圈，扩展中心城市的辐射影响力已逐渐形成共识。例如杭州都市经济圈，以杭州市区为中心，湖州、嘉兴、绍兴市市区为副中心，杭州市域5县市，以及德清、安吉、海宁、桐乡等杭州相邻6县市为紧密层，其综合竞争力领跑全国。

3.2 提供更宽松的创新环境

中小城市、小城镇需要更宽松的发展环境和更公平的竞争机会。对于新城与开发区建设，不能是单纯行政命令式的城市化，防止决策失误导致的资源错配。

3.3 助力城市建设的融资创新

目前政府大力推行的PPP模式对社会资本的吸引力并不大，一个重要原因是社会资本有顾虑，担心与政府合作处于弱势和被动地位，政策风险不可控。要健全现代企业制度，政府与社会资本要在法律层面处于平等地位，共同遵守契约精神。

3.4 推进土地流转的制度创新

要继续推进土地的确权与流转，促进农村土地的规模化耕作，发挥农地的融资功能，为农民提供在城市发展的所需资金。

3.5 坚持“以人为本”的城市管理创新

真正意义上的城市化，核心是人。要让人在城市有归属感，有稳定的基础和发展空间。对城市常住人口的管理要更人性化，逐步弥补外来非户籍与本地户籍人口的待遇不平等。不应歧视和排斥低技术人口流人城市，因为这违背了城市多元化的生态需求。

参考文献

[1]姬超.西欧近代城市化的路径差异及其对中国的启示——基于英、法、德三国城市化的比较[J].经济与管理研究，2016，（3）：29-37.

[2]卢盛峰，陈思霞，张东杰.政府推动型城市化促进了县域经济发展吗[J].统计研究，2017，（5）：59-68.

[3]吕世斌.城市化会减少中国的收入差距吗[J].统计研究，2016，（1）：87-94.