我国高校办学自主权演变及路径

内容摘要：高校办学自主权这一概念，是我国高等教育改革中发展起来的一种高等教育管理思想和原则，政府也在一系列关于高等教育的文件和法律中提到高校办学自主权的问题。本文从我国高校办学自主权的由来入手，通过分析其历史演变，了解我国高校办学自主权发展情况，揭示其在落实中存在的困境和原因，并提出相应的解决路径。

关键词：高校 办学自主权 演变及路径

一.高校办学自主权问题的由来

（一）高校办学自主权的内涵

1.概念

理解高校办学自主权，有两个视角：一是教育学视角，认为高校办学自主权是高等学校针对其面临的任务和特点，為保障办学活动能够依据其自身特点和内部客观规律的要求，充分发挥其功能所必需的自主决策权、自主执行权、自主监督权等。[1]二是法学视角，认为高校办学自主权是大学及其他教育机构在法律上享有的、为实现其办学宗旨、独立自主地进行教育教学管理和实施教育教学活动的资格与能力。[2]上述两种理解高校办学自主权的视角不同，但它们有三点共同点：第一，高校办学自主权是为了发挥高等学校的功能；第二，高校办学自主权是为了高校能够独立处理教育教学事务；第三，高校办学自主权是高校必须要享有的。

2.性质

第一，高校办学自主权具有相对性。高校是社会的一部分，它的存在与发展离不开政府和社会，因此政府和社会各方面对高校办学自主权存在着影响和控制。

第二，高校办学自主权具有双重性。对高校内部而言，高校办学自主权是一种权力，它具有控制和支配的能力；对高校外部而言，高校办学自主权则是一种权利，根据高教法的规定可以自行处理教育教学事务。

第三，高校办学自主权具有层次性。最高层次表现在整个高等教育的办学活动与政府控制之间旳关系上；第二层次表现在一所高校的办学与政府控制之间的关系上；第三层次表现在高校的主体办学与校内各组成部分与教职工之间的关系上。[3]

第四，高校办学自主权是一种公权力。但这并不代表政府可以替代高校，深入到高校管理的方方面面。政府需要做好宏观调控与组织协调工作，以保证高校完成任务所需的教育资源的配置。政府必须在法律规定的范围内进行宏观调控与组织协调，而不应该直接参与高校管理。[4]

3.内容

《中华人民共和国高等教育法》和《2010年纲要》规定高校办学自主权主要有以下七项：招生自主权、学科专业设置权、教学权、科研开发和社会服务权、国际交流合作权、机构设置与人事权和财产管理使用权。

4.与大学自治的区别与联系

“高校办学自主权”与“大学自治”既有联系也有区别，联系体现在：第一，都承认了高校的法人地位，尊重高校的办学权利；第二，在微观层面上都认为高校应该依据自身的内在规律与逻辑属性处理教育教学事物，在宏观层面都认为政府则应该主要通过教育立法、财政拨款等宏观调控手段对高校实施管理；第三，二者的目标相同：寻求自主权与办学最佳效益的平衡点。

区别在于：第一，传统性不同。大学自主更为传统，是西方大学与生俱来的内在属性，并广泛形成了一种文化特征；第二，主动性不同，大学自主更为主动，高校办学自主权较为被动。大学自治出发点在于大学自身，政府对高校的干预仅仅是有限的宏观层面，而高校办学自主权是一种为了摆脱政府过度控制的被动行为；第三，出发点不同。大学自治是以自主权的存在为基础，重视自主权的实际应用过程；办学自主权的行使就是一个追求自治的过程，其着重点在于这种权利的有无和范围。

（二）高校办学自主权的历史演变

我国大学建立于近代，受“教育救国”的思想影响，以西方为榜样，这限制了大学自主发展的空间；新中国成立后，政府一直徘徊于集权与分权之间，并且，高校既渴望独立自主，但在行使自主权上又力不从心，对政府表现出依附于逃脱的矛盾状态。依据我国大学建立后不同时期的特点，将高校办学自主权发展阶段分为以下四个阶段：[5]

1.依附依赖阶段

19世纪末20世纪初，我国现代意义上的大学产生了，在原有的教育体制下，学习西方先进技术。此阶段的高校没有独立发展的意识和能力，只能服从于政府的支配，带有浓厚的官僚色彩。由此可见，我国大学从产生起，就面临着缺乏维护自身利益权利的能力与意识，对于追求西方大学的“大学自治”更是无从谈起，最终造成了政府对高校高度集权、高校对政府过分依赖的局面。这个阶段对西方高等教育的借鉴与吸纳限定在制度层面上，种种举措只是旧体制内的一种大的调整，并没有改变专制教育的实质。

2.加强控制阶段

1919年以北京大学为首的青年学生发起了五四爱国运动，掀起了新民主主义运动的开端。从此，大学成为推动社会思想进步的重要场所，政府想再像以前那样将大学降至管制隔离是不可能了。这个时期的高校承担起了自己的社会责任，积极参与救亡图存的爱国运动，与政府之间屡屡发生冲突，政府为了维护其统治，对高校釆取了严厉镇压等手段，加强了对其的管理和控制。

3.计划集权阶段

1949年新中国成立后，我国社会各方面进入了一个相对稳定的发展时期，但由于受当时国际形势的影响和制约，我国以苏联模式为蓝本，以高度集中、计划指令为主要特征的中央集权型高教管理体制得以确立，由政府对大学的直接管理。在社会主义改造期间，政府逐步地将高校等社会机构国有化，成为政府的附属机构并釆用高度集权的管理模式。在以后的三十多年计划经济体制下，政府对社会的政治经济实行了高度集权的直接管理模式。这一时期，政府对高校的管理主要是以直接管理为主，高校是没有任何独立自主的地位的。不过也应该看到，我国高端人才培养速度在这种直接管理的模式下大大提高，对发展经济的迫切需要做出了巨大的贡献。

4.持续放权阶段

1987年后中国实行了改革开放，社会的经济发展取得了巨大成就，政府的社会管理职能和服务职能日趋成熟稳定，高等教育赢来了恢复和发展的机会：恢复高考、高校重建等。1995年颁布了《中华人民共和国教育法》和1998年颁布《中华人民共和国高等教育法》，至此，高等学校的法人地位最终确立，维护高校办学自主权从此有了明确的法律依据，一系列的高等教育体制改革措施在一定程度上推进了政府管理与高校关系的平衡。政府管理在高校自主办学中不断地优化：逐步地从集权走向分权、从管制走向合作、从控制走向治理。在这一阶段中，政府与高校、社会之间形成一个多元的治理网络，政府的管理通过沟通、协商等非强制的方式来调节各方的关系，将办学自主权还与高校，随着政治体制的改革日趋完善，政府的管理能力不断提升，两者一定能够找到平衡点，共同促进高校发展。

二.高校办学自主权的发展

（一）落实困境

1.政府和高校权利边界不清

第一，政府在高校管理上在一定程度上存在越权行为。

虽然《高等教育法》确立了高校七项办学自主权，但在实践中，仍然存在着政府对高校越权管理、越权干预的问题。与《高等教育法》等赋予高校的办学自主权相比，高校实际拥有的办学自主权还有很大差距。

第二，法律没有明确界定政府的权力范围。

高校作为一种组织在社会运行，需要得到政府许可和支持，要依赖政府的协调来获得教育资源。政府成为了高校发展所必不可少的外部因素，而没有法律规定政府在高校管理中的权力范围。在政府对高校进行宏观调控与监督管理时，宏观调控与监督管理的方式没有具体规定，注重效率的行政化管理方式与高校的自我发展与管理相矛盾，有时延误甚至阻碍高校的发展。

2.高校内部行政权力与学术权力不平衡

我国政府是公立大学的投资主体，政府既是大学的举办者，又是大学的管理者，使得大学的行政权力成为了政府权力的延伸。高校行政权力往往居于主导地位，而学术权力常常被忽视，甚至被行政权力所侵蚀。行政权力拥有对资源的分配权，使得学术权力的发挥依赖于行政权力的行使，如高校行政人员在科研经费划拨、职称评审、学位授予等方面常常处于主导地位，这使得高校出现行政权力的扩张与泛化，而影响学术人员创造力的发挥，打破了行政权力与学术权力的平衡，进而影响高校自身的发展。

3.高校行为失范时有发生

在落实高校办学自主权的过程中，高校的失范行为时有发生。很多高校对学生进行管理时时常以不同理由劝退学生或对学校出现了突发事件处理不当等，高校是自主办学的行为主体，办学自主权的实现与否在很大程度上与高校的行为有关。高校诸多失范行为对高校办学自主权的实现形成了很大的挑战。

（二）影响落实原因

1.法律制度：立法设计存在缺陷

第一，高等教育的功能定位存在偏差。

高等教育的这种公共属性决定了高等学校应由国家来举办，实现国家的人才培养目标自然成为了高校功能的应有之义，具有无可争议的合理性。但过于强调将高等教育定位于国家功能之上，必然容易忽视了其应有旳其他社会功能。

第二，高校与政府之间的关系定位自相矛盾。

当前法律规定将行政管理机构与高校之间的关系定位于了一种管理与被管理，领导与被领导的模式下，大有应将高校视为政府职能组成部分之意。《高教法》第十一条又明确提出“高等教育应面向社会依法自主办学，实行民主管理”。

2.政府体制

第一，教育体制改革缓滞。

改革开放以来，市场经济体制改革首先推动了经济结构的调整，但由于政府结构相对独立于经济结构，加之主客观的一系列原因，政府对于经济结构变动的反应往往相对滞后。这就导致作为政治体制改革重要环节的教育体制改革无法顺利推行，制约了高校办学自主权的有效落实。

第二，政府管理职能错位。

政府的教育管理职能仍然停滞于计划管理的模式未有效转变，对宏观管理与微观管理的尺度把握上时常错位，并没有有效、全面的下放相应的自主权力。政府对高校的规划、调控、监督职能作用微弱，而执行能力过重，习惯以政策取代法律，通过不断下发行政性的政府文件、通知等方式干预高校的具体事务。导致在缺少规划的情况下出现了许多重复建设和短期行为，浪费了大量的精力于此，阻碍了高校办学自主权的依法落实；同时，也抑制了高校的办学能力与活力。

3.高校本身

尽管高等学校在法律上已经获得了独立的法人地位，但独立自由的理念被工具理论所遮蔽，大学的主体性和自主性长期处于缺位或缺失状态，易逐渐陷入了危机之中。原因是由于大学章程对于政府与高校的沟通、规约功能失调，导致高校普遍存在自我发展动力不足、约束机制空乏的情况，直接或间接阻碍了高校办学自主权的有效落实，且衍生出种种乱象。

三.高校办学自主权的解决路径

1.完善高等教育法律法规

法律的旨意在于促进政府依法行政，督促高校依法办学。政府依法行政和高校依法办学都以教育立法为前提，在教育立法中要充分体现高校学术权力地位，将政府的宏观调控与高校的自主办学有效结合。教育法中有关高校办学自主权的规定仍存在不清晰的地方，严重影响了自主权的落实。应尽快细化教育法中相关规定以增强其实施过程中的实用性。

2.政府确立职责范围，优化管理方式

高校办学自主权的落实并不意味着完全脱离政府，高校作为社会系统的一部分，政府对高校的管理应是宏观的、间接的。[6]第一，政府要确立职责范围。根据管办分开的原则区分高校的所有权与即办学权，政府只负责高校的所有权，是高校的监督者、投资者、协调者，政府的重点应放在教育；高校的重点在办学，应结合自身优势，进行自主办学。第二，政府要优化管理方式。政府应寻找与高校之间平衡点，将有效管理与自主办学协调统一起来。政府应关注高校发展战略规划，监督、评估高校的教育质量，划拨教育经费等。而对于高校具体管理细则，则应交给高校自主处理。

3.高校要加强章程建设，提高民主参与度

在高校管理内部，高校章程具有最高层次的领导者地位，是大学内部统筹性、全局性的规范文件。只有通过各方的协调，共同提升高校章程的法律地位与效力，才能保证高校办学自主权的落实。目前高校章程制定过程存在自上而下，缺乏民主参与的问题，为解决这一问题应提高民主参与度，总结经验，广泛听取各部门、学校内组织、师生员工等的意见，确保高校章程的领导地位。

参考文献

[1]林正范等.论高校办学自主权的含义、依据与范畴[J].上海高教研究，1994（2）：51-54.

[2]劳凯声等.规矩方圆——教育管理与法律[M].北京：中国铁道出版社，1999：219-220.

[3]林正范等.论高校办学自主权的含义、依据与范畴[J].上海高教研究，1994（2）：51-54.

[4]刘江平，刘晓瑜.高校办学自主权：性质、困境与出路[J].中国高等教育，2016（07）：46-48.

[5]黄厚明.大学自主权的历史、文化视角[J].理工高教研究，2002，（6）：30-31.

[6]赵上.我国高校辦学自主权的历史演进和现状分析[J].中国轻工教育，2012（06）：6-8+14.

基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划课题，以学习者为中心的高校思想政治理论课教学模式研究（B-b/2013/01/034）

（作者介绍：吴宁子，南京林业大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事高校学生思想教育与管理）