关于农村宅基地退出的思考与探索

刘郑

摘要：我国土地管理制度中农村宅基地退出机制缺失，造成了大量的土地资源闲置和浪费，是导致目前中国农村宅基地利用存在问题的根本原因，阻碍我国城市化战略的实施。因此，必须要加快推进农村宅基地退出机制的研究工作，必须要着眼于新农村建设，统筹城乡发展。对于有效解决城市发展过程中建筑用地供需矛盾问题与有效增加耕地面积问题具有非常积极现实的意义。

Abstract： The absence of the homestead exit mechanism in China's land management has resulted in a large number of idle and wasted land resources， which is the root cause of the existing problems of the rural homestead utilization in China， and hinders the implementation of China's urbanization strategy. Therefore， it is necessary to speed up the research work on the exit mechanism of rural homestead， which must be focused on the construction of new rural areas and the development of urban and rural areas. It is of great significance to effectively solve the problem of land supply and demand in the process of urban development and increase the area of cultivated land effectively.

关键词：宅基地；有偿退出；城镇化

Key words： homestead；paid out；urbanization

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）20-0095-02

0 引言

由于我国的基本国情，二元体制下的农村宅基地制度显得不够完善，尤其是宅基地退出机制方面更是需要探索和改革。农村宅基地制度改革关系到我国的“三农”全局甚至是城乡统筹发展的大局，其改革意义十分重大。然而具体情况却非常复杂，需要大量调查工作掌握具体事实，充分保障农民权益不受侵害。全国各地对农村宅基地制度改革有着非常强烈的期待，广大农民群众对自己农村的宅基地财产性权益都非常重视。因此，党和国家对于农村宅基地的制度改革提出了严格的要求，务必做到“慎重稳妥”，不允许出现损害农民群众宅基地财产性权益的事件。在2013年召开的中国共产党十八届三中全会上就已经提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，强调对宅基地制度改革的试点条件和范围要做好严格把关，不能侵犯广大农民群众的利益，同时提出了不得把农村宅基地使用权跟进城落户挂钩，更不能设置为前提条件。

1 农村宅基地大量空闲的原因

通过在农村的大量实地调查分析可以得出：农村存在大量闲置宅基地以及空置住宅，尤其是一些偏远的村组空置率更高。一般村内空闲宅基地要占到全村建筑用地总量的百分之十五左右，偏远村的宅基地空闲率还要更高一些。约有四分之一左右的村民有一户多宅现象，绝大部分村民宅基地面积超过了国家规定的宅基地用地标准。

农村宅基地大量空闲主要原因：一是随着改革开放及社会经济的飞速发展农村大量农民外出务工，很多农民工用多年打工赚到的钱在农村老家建房置业却很少拆掉旧房，造成一户多宅；二是有的农民家庭在城市买房后全价搬迁进城却并没有放弃自己农村的宅基地，致使农村宅基出现大量闲置空置现象普遍存在；三是在观念上不少村民对宅基地存在私有观念，把宅基地当作一种祖业看待，认为宅基地归个人所有，是私有财产。四是制度不完善，現行的土地管理法律、法规与政策主要是偏重于对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何退出缺乏具体的实施细则；五是农村宅基地的退出机制严重缺失。由于长期以来我国实行的城乡二元结构严重束缚了城乡人口流动，这就造成了农村宅基地退出方面缺少相应的法律法规。因为没有法律法规的约束就造成了很多进城农民一方面在城市买房一方面在农村继续占有宅基地，在城乡占有了双重的土地资源，造成农村土地资料大量闲置。

2 宅基地有偿退出机制缺失的影响

由于宅基地有偿退出机制缺失，农村宅空闲基地缺少权益宣泄的途径，对整个农村产权制度的改革和城乡一体化的推进产生重大影响。

2.1 宅基地私下交易问题日益突出

由于我国农村宅基地制度不完善，缺乏有效的退出机制，在一些经济发展迅速的地区城市周边农村农民受利益驱使存在大量的宅基地私下交易现象。主要有：私下以买卖、出租、抵押等形式大量流转宅基地，形成了以自发流转、交易为主的非法的隐性宅基地地下交易市场。还有一些地区以村集体或个人采用半公开或公开方式组织流转村民宅基地，流转对象既有本村成员也有其他城市居民或企业等。

2.2 农民大规模进城增加了城镇用地矛盾

在一些经济发达的城市及地区由于大量农业人口的涌入对本地已经紧张的生活生产空间及生态空间产生了很大的挤占效应，造成了城市有限的建设用地与庞大的需求人口之间的巨大矛盾，为当地房产价格非理性上涨创造了条件。然而由我国在农村宅基地退出机制上的缺失没有合适的城镇建设用地与农村宅基地增减挂钩的相关制度及配套激励机制，造成了城市建设用地矛盾日益突出。

2.3 宅基地的价值难以实现 现行法律只允许宅基地使用权在本集体经济组织内流转，封闭狭小的市场空间加上“一户一宅”的政策约束，极大地限制了宅基地的价值实现。

3 宅基地有偿退出机制探索

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）提出，进城落户农民是否有偿退出“三权”，应在尊重农民意愿前提下开展试点。保障农户自愿退出宅基地必须有完整的制度。经全国人大常委会授权，目前四川省有3个县区进入试点名单，对此只进行一些有益探索。

3.1 建立宅基地退出机制的基础条件

3.1.1 明晰宅基地概念，完善宅基地确权颁证工作 通过制定“农村宅基地管理”法律或行政法规，明确宅基地内涵、包含范围和标准，明确附属的院坝、圈舍等用地的标准与归属，一并确权颁证。

3.1.2 农户自愿退宅必须以有偿为前提 只有坚持有偿退出才能充分体现出市场经济的本质，而且具有很强的社会意义。由于长期以来我国城乡二元结构，对农民利益考虑不够充足。在宅基地退出中采用有偿补偿农民是对农民使用权的一种补偿，不应被剥夺。有偿退出更是体现了《物权法》赋予农村宅基地的用益物权，充分保障了农民的财产收益权利。也符合我国农村宅基地制度改革的取向，有利于农村社会的稳定，减少制度引起的社会矛盾。

3.1.3 退宅户相应权益必须明确 必须明确对进城落户的农民的各项权益，包括：就业、养老、医疗、住房、教育等城镇待遇。在农民退出土地、宅基地前必须保障与土地相关的各项农村待遇。

3.1.4 退出自愿须有严格程序 在农民的市民化过程中需要充分考虑其复杂和漫长性，农民转变成市民需要一个过渡阶段才能逐步摆脱对土地的依赖融入城市生活，在这个过程中要充分尊重农民意愿，保障农民权益，必须坚持自愿进城落户的基本原则。

3.2 探索退出宅基地的应用渠道

3.2.1 实现土地价值多形式转换

宅基地利用应因地因宅而异。退出的宅基地不仅可复垦为耕地，亦可复垦为林地、草地或生态涵养地等。对退出宅基地如何更好地进行管护、复垦为耕地后如何发包，宅基地上建筑物、构筑物、附属设施如何有偿处置，宅基地复垦为林地、草地或生态林的市场价值和农民获益如何计算等，都需要认真研究。

3.2.2 可量化为集体资产，参与农村股份合作经营

探索 “存量折股型”、“增量扩股型”和“资产保护型”等股份合作模式。进城落户农民退出的宅基地如何量化为股份、可以参与哪些形式的合作经营，需要进一步探索。宅基地退出收益分配必须统筹兼顾。

3.3 探索退出宅基地收益及分配方式

3.3.1 兼顾多方面利益 农民、集体经济组织和基于公共基础设施建设及其它需要兼顾的利益分配，需要因地制宜、分类施策。

3.3.2 应充分参考城市近郊农村和边远农村宅基地的地价差异，合理确定不同地域的退出宅基地补偿价格 过程中不仅要尊重不同地区的差异，同时也要避免由于“同地不同价”导致的过度不公平。关于这方面的成功经验可借鉴德国，德国通过采取远郊和内城政府合作投资建设的方式，有偿维持环境保护、林业及农业用地权益，不仅为远郊区拓展了新的服务经济，同时也解决了地方经济增长和生态环境保护之间的矛盾。

3.3.3 兼顾眼前利益与长远利益 事实上农民今天的意愿并不完全等同于明天的意愿，也就是说农民存在改变自身决定的可能性，为此，在设计制度时应从长计议，为农民保留一定的空间。建立的补偿标准应以社会各界对非农建设用地发展权益，坚持和尊重补偿标准。但集成无法忽视个人的重要性，通过不断改革和完善集体建设土地征收的相关税收，推动集体经济组织的更快、更好发展。

4 依法解决农村宅基地闲置问题的路径

4.1 政府推动，市场运作 农村宅基地闲置问题的解决是一项任重而道远的工程，不仅涉及面广，而且影响力大，因此，政府应其牵头作用，统筹解决各项问题，比如使用权流转、土地收储、房屋拆除、资金筹集等问题，保证工作的良好有序开展。此外，為更好地推动这项工作，在具体实施过程中可接纳更多社会各界力量，遵循市场经济发展规律。

4.2 科学规划，积极引导 首先应摸清现有农村闲置宅基地各项实际情况，然后依照规范运作、长远发展的思路，认真做好农村闲置宅基地处置工作。但不可否认该项工作的开展必然存在各类阻碍，为此，应先选择部分地区及村组进行试点，然后结合试点分析经验教训，进一步完善解决措施，同时做好农村闲置宅基地处置工作的善后工作。

4.3 统筹兼顾，规范操作 农村闲置宅基地涉及到农村居民的根本利益，必须充分尊重他们的意愿，切实保护好农民的合法权益，做到兼顾左右、协调各方，最大化地消除阻力，防止产生影响社会稳定的问题。在工作实施的过程中，要建立规范的工作流程，在谋划推进的各个阶段，都应坚持阳光透明，加强社会监督，防止暗箱操作。

5 结束语

土地价值的充分发挥，取决于土地资源的充分配置，土地资源配置的合理化，依赖于各种土地权利的健全和合理流动。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度和宅基地有偿退出机制，农村宅基地使用权作为生产要素在市场中流动起来，才能充分发挥其价值。

参考文献：

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