基于PEST分析的发达国家开放政府数据政策特点及启示

马丽杰，马海群（黑龙江大学 ．信息管理学院，．信息资源管理研究中心）

当下，数据呈现出战略化、社会化、资产化的特征，［1］能够被利用，创造价值。政府数据作为日益丰富的数据资产，开放成为必然的时代趋势。开放政府数据政策引导推动着政府数据开放，与政治、经济、社会、技术多方面关联，是开放政府数据的制度保障。美、英、澳大利亚及欧盟等发达国家和地区主动推进开放政府数据，有利于经济增长、创新、就业及政府自身建设。本研究从政治、经济、社会、技术四方面（PEST宏观环境分析法）分析发达国家开放政府数据政策的影响及特点，为我国开放政府数据政策体系的建立提供思路与启示。

1 发达国家开放政府数据政策影响的PEST分析

开放政府数据政策对于推动政府数据开放具有全局的、指导的、保障的意义。欧美主要发达国家在全球开放政府数据进程中具有领先优势，积极以政策指令指导并保障开放政府数据，促进了经济增长创新和政府透明度提升。为发现其特点经验，为我国提供一定的参考建议，本研究利用PEST方法分析美国、英国、澳大利亚及欧盟的开放政府数据政策及其影响。

1.1 美国

（1）政治方面。无论是对信息革命还是开放政府数据，美国政府都保持了高度敏感性和关注度。2009年1月，奥巴马上任即颁布了《透明和开放政府备忘录》，美国政府开始大力推进政府数据的公开透明，积极以政策指引公民参与、讨论政府数据开放。［2］同年12月，美国发布了《开放政府指令》，指令中提出政府要发布“高价值”的数据，允许公众下载、搜索和重用信息。［3］美国国家航空航天局、卫生和福利部、预算管理与科技政策办公室等机构陆续发布开放政府计划，主动公开、促使公众访问利用数据。［4］这些政策为开放政府数据提供了有力保障和方向引导。

（2）经济方面。美国把数据描述为国家资产，认为数据可以拉动经济增长，增加就业机会，故积极提倡企业、民间组织与政府合作开发利用数据。2013年，美国发布《开放数据政策：将信息作为资产管理》，指出开放政府数据可以提高美国人的生活水平和就业机会。［5］在不断变化、竞争激烈的经济环境中，开放政府数据政策能够刺激产业经济发展，［6］美国在此方面已取得了一定的成果。许多企业成为政府的合作伙伴，发展以政府数据为基础的新型多样化商业模式，将政府数据开发成应用，为用户提供更方便的公共服务，使得政府数据开放的进程更加顺畅。

（3）社会方面。美国在《开放政府数据指令》中提到要征求公众意见，加强公众参与政府开放，提高政府的透明度和责任意识。各民间组织、商业机构积极利用政府数据资源，开展经济建设，公众对于开放政府数据也积极响应。Lauren Vogel认为，信息共享的机构能使研究人员建立工作联系、更快地进步，政府把数据从政府开放到公众中，与公众、媒体、其他开发者共享，有利于社区性能的改善。［7］开放政府数据政策需要符合公众的实际需求。在开放政府中，美国不断听取公众意见，提高政府决策水平进而提升社会效益，而良好的社会效益又有益于开放政府数据，两者紧密联系、相辅相成。

（4）技术方面。2009年5月，联邦首席信息官委员会启动了Data.gov项目，同年12月发布《开放政府指令》要求政府机构在网络上以统一标准、通用格式发布数据，公布高价值数据集。2016年，美国开放数据网站上已发布超18万个数据集，这些数据集分布在政策信息、商业项目、教育业等多个领域。［8］另外，民间组织也建立了各类型的开放数据网站，多平台的建设加快了美国开放政府数据的步伐。美国同样重视开放过程中的用户隐私、数据安全问题，出台了《隐私保护指令》。

1.2 英国

（1）政治方面。在数据开放的全球趋势下，英国一直倡导政府数据开放，积极出台各项政策推动开放数据。英国开放政府数据往往“政策先行”，自上而下，从重点领域推行到整个行业至国家层面，宏观布局，鼓励公民和社会团体积极参与。《英国政府许可框架》《开放政府许可协议》指出了公民访问获取政府数据的许可条件，为公民利用政府数据提供了政策支持。［9］在最近发布的《英国开放政府国家计划2016-2018》中，英国政府提出创建世界上最透明的政府，承诺反腐策略，开放政府花费、财政税收等关键数据，鼓励公民积极参与政府建设，推动改革，刺激创新。［10］

（2）经济方面。英国开放政府数据的主要目的是创造更多经济价值，节约公共支出成本，提升政府透明度，改善公民生活水平。英国内阁部长弗朗西斯·莫德说过，英国要探索公共数据在商业创新和刺激经济增长方面的潜力。为创造更好的政府效益，英国发布《对公共部门信息的开放政府许可》，规定了开放政府数据的新标准，强调通过数字化、开放化政府工作方式节约支出，提高效率。《英国开放政府国家行动计划2013-2015》则指出了与民间组织合作确定多领域的高价值数据集，优先发布，积极鼓励社会组织利用开放数据，创造经济价值。［11］英国通过开放政府数据拉动地方产业增长，增加企业竞争力。

（3）社会方面。英国开放政府数据的过程体现了公众、企业组织、政府多方参与的社会性特点。其中，政策的制定由联邦政府带头，以地方政府、数据战略委员会为代表的民间组织共同参与完善。《英国开放政府国家行动计划》中多次指出了民众、社会组织参与政府开放改革的方式，力求建立一个广泛而强有力的英国政府开放网络。同时，英国政府为开放数据提供研究资金支持，成立了开放数据研究所（Open Data Institute），设立了多领域的开放数据研究并给予不同的支持，致力于挖掘公共数据蕴含的价值，推动产业创新。

（4）技术方面。英国开放政府数据政策多次强调了有关开放数据标准、基础设施建设的要求。2009年，英国启动“让公共数据公开”倡导计划，大力提倡使用信息技术开放政府数据；［12］2010年，英国政府网站Data.gov.UK正式上线，承诺以W3C为标准，提供法律、交通、教育多项数据集；《公共部门透明委员会：公共数据原则》确定了公共数据开放的形式、许可范围、鼓励数据再利用原则；［13］《英国开放政府国家行动计划》指出了优先列入国家信息基础设施的开放数据，及开放平台中专利产权保护、数据安全相关内容，技术层面的建设促进了政策的实施。

1.3 澳大利亚

（1）政治方面。为了建设一个高效率、高服务水平、公众参与性更强的政府，澳大利亚不断地加快加深开放政府数据进程。2009年，澳大利亚成立Gov 2.0工作组，工作组公布了多家联邦机构、各地区、州的数据集，鼓励公众通过网络获取政府数据进行创新；2010年，澳大利亚政府发布《开放政府宣言》，提出政府开放告知、参与、协作的三原则，承认政府信息的更好获取与重用有利于透明民主与广泛参与；［14］同年，信息专员办公室发布了《开放公共部门信息原则》；2013年，澳大利亚政府发布《公共服务大数据战略》，提出了政府数据是国家资产、开发过程中确保用户隐私、政府部门与产业间共享资源技术等6条原则。［15］

（2）经济方面。2001年，澳大利亚发布了《空间数据访问和定价政策》，较早地提出了为公众免费提供政府数据。同其他发达国家一样，澳大利亚也期望借开放政府数据促进产品和服务创新、发展经济。2014年的横向经济报告《对商业的开放：开放数据如何帮助实现G20增长目标》，表明了更大程度的政府数据开放促使澳大利亚经济每年增长约160亿，并且使其在G20经济体中未来五年增加约13万亿美元输出，故而澳大利亚应优先考虑政府数据开放议程，充分发挥开放政策带来的潜在经济价值；［16］同年，澳大利亚发布《用数据决定》，通过具体案例探讨开放政府数据驱动的创新如何具体促进经济增长。

（3）社会方面。澳大利亚在政府网站中发布了不同类型的高价值数据集，鼓励公众在线访问、获取、利用数据进行创新。［17］2013年，澳大利亚发布《公共服务大数据战略》，旨在帮助政府部门提高数据分析能力，促进政府与高校合作培养高技术人才。澳大利亚和新西兰合作成立了澳新土地信息委员会（ANZLIC），它是负责解决国家级空间信息问题的最高政府机构，提供政府与行业、学术界和广大市民之间的联系。［18］

（4）技术方面。《国家政府信息共享策略》《参与政府2.0》《开放公共部门信息原则》等许多政策都表明了澳大利亚开放政府数据的要求：信息默认可开放存取，数据基于标准格式、机器可读，支持网站开放连接，注重隐私与安全。data.gov.au是澳大利亚早先建立的政府数据开放平台，2013年移至CKAN平台，鼓励各机构在平台发布政府数据，促进了澳大利亚政府数据开放和公共信息的有效利用。澳大利亚还倡导推动空间信息的全面开放，ANZLIC将提供国家覆盖的最佳可用、最新、标准化、质量可控的基础空间数据源。

1.4 欧盟

（1）政治方面。欧盟作为具有较高一体化程度的区域性国际组织，为充分利用大数据带来的机会，不断出台政策为开放政府数据做准备。2003年，欧盟颁布《公共部门信息再利用》的指令，并不断修订完善，其主要内容包括强制要求政府提供有互操作性的机读数据，扩展数据开放范围，无特殊情况免费开放公共数据等，［19］是欧盟开放政府数据的重要政策依据。此外，欧盟对个人隐私问题加以重视，2015年通过了《一般数据保护条例》，使开放中个人数据保护有章可循。［20］欧盟作为一个整体，进行整体布局的战略计划，制定统一的大政方针，加强开放政府数据。

（2）经济方面。在大数据的背景下，欧盟开放政府数据的内在驱动力是提高政府数据的利用率，促进创新，产生巨大的经济效益和社会价值。2010年3月，欧盟委员会发布《欧盟2020：智慧、可持续、包容性增长战略》，公布了未来十年欧盟的经济发展计划，其核心目标就是实现欧洲经济的增长，充分利用政府数据，促进产品和服务创新。欧盟政府部门的公共信息包括商业信息、地理信息、社会数据等，作为巨大的信息资源被欧盟纳入到数字经济战略布局之中。［21］同时，为了提高欧盟各国间公共数据的流通共享，欧盟通过一系列的科研计划项目为成员国开放政府数据提供资金支持。

（3）社会方面。2013年，欧盟通过新法案，指出开发者、企业、公民应免费或以较低的成本获取并利用公共数据。欧盟特别提出了为期7年（2014-2020）的“地平线2020”科研计划，包括有关数据访问技术、大数据的使用、再利用技术及数据格式、标准等内容的“公共数据开放项目”。2016年，欧盟理事会主席在阿姆斯特丹举办了主题为“欧盟开放数据、新技术和政策”的首届欧洲Transparency Camp非正式会议，［22］在加快欧盟开放获取进程上取得了很大进展。

（4）技术方面。在技术平台的建设上，欧盟以跨国共建共享为合作模式。2011年12月，欧盟正式推进《开放数据：创新、增长和透明治理的引擎》报告，报告中提出要建立可以访问整个欧盟成员国公共数据的欧洲开放数据门户。在“连接欧洲设施”项目的支持下，欧洲数据门户（EuropeanDataPortal，EDP）建立成功，可以收集整合欧洲各国数据门户网站的元数据，以统一的格式发布呈现，保证公众可自由获取，是欧洲开放政府数据重要的实现路径。［23］另外，欧盟对政府数据开放还进行相关的报告评估。

2 基于PEST分析的发达国家开放政府数据政策特点

综上所述，归纳出开放政府数据政策的特点（见下表）。

表 主要发达国家开放政府数据政策特点

美国和英国的开放政府数据政策率先倡导积极主动开放政府数据，建立开放政府网站，要求开放数据统一标准，使用可机读的通用格式，强有力地推动了数据开放。欧盟政策强调对公共部门信息的再利用与价值挖掘，与大数据战略紧密相连。澳大利亚政策以标准格式开放数据，注重隐私与安全及对政府开放平台的有效利用。同时，上述分析中也体现了美、英、澳及欧盟的政策经验，可为我国完善开放政府数据政策带来启示。首先，美、英、澳及欧盟的政策都指出了公众可免费访问利用政府数据，有利于政府数据的重复利用，促进信息创新，产生经济价值；其次，以上政策都不断地要求数据统一标准、以可机读形式开放，建立政府网站，加强技术支持；再次，发达国家开放政府数据具有层级清晰、职责具体、责任明确的框架设计，从上至下逐步落实开放政府数据；最后，政策都鼓励公众、企业、社会组织多方合作，积极参与开放数据，提升社会价值。

政策对开放政府数据的带动、指引作用十分重要。只有完善开放政府数据政策，以技术平台为基础，激励政府与多方合作，开放政府数据才能取得良好的成果。

3 为我国开放政府数据政策带来的启示

开放政府数据既可加强政府透明度和政府问责，又可促进经济增长与创新驱动，实际上也可以有效地支撑公共机构管理职能。迄今为止，已有超过64个国家加入了开放政府合作伙伴联盟(Open Government Partnership，OGP)，以证明他们致力于根据开放数据原则自由使用、重用和重新分配数据。［24］我国尚未出台专门的开放政府数据政策，政策体系构建更是任重道远，而借鉴发达国家先进经验并结合国情确定政策要素与核心关键点，则是十分有益的。

3.1 设置层级清楚、职责具体的组织机构

我国与政府数据开放有关的管理部门有信息公开管理部门、信息化（互联网）主管部门、数据资源主管部门等，［25］部门繁多，职责关联。若各部门之间缺乏统筹考虑，则会影响政策的执行力度，使开放政府数据不能循序渐进。我国可以借鉴先进经验，设置层级清晰、职责具体的执行组织，加强顶层设计，协调统筹各管理部门，提高开放政府数据的执行力和组织保障。美国设立不同机构，分别负责跟进开放政府政策执行、电子政务政策制定、审查数据安全不同的具体职能；［26］澳大利亚设立了政府信息管理办公室（AGIMO）和信息专员办公室（OAIC），为开放政府数据政策制定提供建议，协调各部门职能，提供了强有力的组织保障。

3.2 尽快制定统一的开放数据标准

发达国家的经验表明，政府数据开放平台的建设是推动政府数据开放的有效手段，能使政府数据资源得到充分地发挥和利用，而制定统一的数据标准是基本要求。我国一些城市已建立数据开放平台，开放范围涉及道路交通、教育医疗、统计数据多领域。但是关于数据的质量、格式、内容没有统一的标准，各部门的数据直接搬运呈现在平台上，缺少高质量的数据集。美、英及欧盟在加强开放政府数据技术建设中，都以政策要求统一开放数据标准，以可机读形式发布，优先发布高价值数据集。我国应尽快制定统一的开放数据标准，规范整合数据资源，以政策要求改善政府平台建设，加强高价值数据集的发布利用，体现政府数据的价值。

3.3 出台鼓励公众免费利用政府数据、多方合作的政策

在大数据时代下，只依靠政府独自主动开放数据是不够的，还需要公众、各组织机构、社会企业的共同参与，提供更多有价值的数据，积极对政府数据进行开发利用。虽然我国部分地方政府与各部门已形成良好的协作关系，一些互联网企业也能积极参与，但是大多数还是国家行政机关担任开放主体，民间机构、公众开放参与意识淡薄，数据开放的价值难以判断。因此，我国应出台政策，制定具体的利用协议，鼓励公众免费访问、利用政府数据，加强公众对政府数据开放的选择权和建议权，优先开放公众需求量大的数据集；政府积极与社会组织合作，对开放数据进行创新研究，促进信息领域的产品开发与价值增值。

3.4 注重政策对数据安全和用户隐私问题的调整

随着政府数据开放的推进，有关国家数据安全、个人数据保护、知识产权的问题随之而来。如果不重视对这些问题，开放政府数据会面临着诸多安全风险，严重阻碍开放利用政府数据。发达国家都对数据安全和用户隐私问题加以政策指示要求：美国出台了《隐私保护指令》，英国十分注重数据安全、专利产权的保护，欧盟通过了《一般数据保护条例》。我国更应注重数据安全和用户隐私问题，可以从数据开放范围、访问控制、个人数据应用规则等方面入手，开展政策研究与技术方面的防护，制定相关标准、法律，对数据的收集、整合、传递、共享等过程进行保护。