土地承包经营权流转对粮食安全的影响研究

【摘 要】 土地承包经营权的流转可以在一定程度上缓解农村土地撂荒问题，同时能够提高农业生产率，保障粮食安全。为了探究土地承包经营权流转对粮食安全的影响，本文通过文献研究法、战略分析法等方法，在分析土地承包经营权流转带来粮食安全原因的基础上，提出了构建粮食风险防范机制、严格实施土地用途管制、健全粮食安全法律法规等相应的对策建议，从而促进粮食增产、保障粮食安全。

【关键词】 土地承包经营权 流转 粮食安全

一、研究背景

20世纪80年代初，我国农村土地承包经营权流转开始在沿海地区出现，并逐步向内地扩展。整体来看，我国农村土地承包经营权流转在数量和规模上呈现不断扩大的趋势。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益及承包经营权抵押，担保全能”。然而，在市场机制下，每个行为主体都是理性经济人，都会以利益最大化为准则进行生产。在土地承包经营权流转的实践中，种粮食的效益低，依靠种粮增收比较困难，导致大量土地流转后都倾向于种植经济作物或开发其他高效农业项目，良田种粮的用途被改变，出现了一系列挑战粮食安全的问题。另外，承包主体为了提高投入产出比，不考虑土地的承载能力，过度种植，导致土壤肥力下降从而降低耕地质量，引发粮食安全问题。基于此，我们不禁有这样的疑问：土地承包经营权流转对我国粮食安全到底有怎样的影响？

二、土地承包经营权流转带来粮食安全的原因

（一）不合理征收农地导致种粮面积下降。《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的所有权不得出让、转让或者用于非农业建设”。也就是说目前集体土地的使用权无论通过什么方式转让，均只能用于农业建设。除非将集体土地通过征收程序完成国有土地的“变性”，再通过国有土地的流转程序进行交易流程，否则不得用于其他用途。在实际中，国家对农地征收数量监管不严。一些地方政府为了增加财政收入，以地生财，大力开发建设用地；一些地方政府片面追求城市规模，无序扩张城镇面积，占用大量农田。这些举措极大的损害了我国的耕地质量，对其造成了不可逆转的伤害。从而使得粮食种植面积减少，威胁粮食安全。

（二）土地流转中违法改变土地用途，土地遭遇“非农化”威胁。尽管国家明文规定要“守住十八亿亩耕地红线不突破”。可是，将农业用地进行非农建设的现象仍然屡见不鲜。由于土地的产权属集体所有，实践中农民作为农地权利主体的地位被虚化，农民在土地流转中利益不能得到有效保障。镇村领导打着规模经营的幌子，违背农民意愿将土地强制流转，把流转过来的土地用于住房建设用地出售，提高自己的政绩或者从中谋取私利；一些乡镇企业擅自改变土地用途用以修建厂房。这些行为不仅违背了土地流转的初衷，造成耕地大面积破坏，也威胁到了粮食生产安全。

（三）土地流转后农地经营者种粮积极性不高。粮食种植业比较收益不高，影响农地经营者种植粮食的积极性。农地进行流转后虽然有利于规模生产，但是承包主体在承包地的时候要付给农民一定的租金，加上随着种子、化肥、农药等农业生产资料价格上涨，粮食种植成本加大。理性的经济人为了实现利益最大化，都不再主要从事粮食种植，而更愿意把集中的耕地用于养殖业、畜牧、花卉、蔬果、林业等。这种经济作物排挤粮食生产的“非粮化”现象导致粮食种植在一些地区有成为“副业”的趋势，粮食总产量降低，威胁着我国的粮食安全。

三、政策建议

（一）构建粮食风险防范机制。由于我国各省市自然条件、资源环境、人口数量、经济条件存在差异，区域间耕地保护任务和粮食供给责任的配置也不同。河北、內蒙古、四川、河南等13个省份是我国的粮食主产区，它们承担着主要的耕地保护任务和粮食供给责任，这也限制了这些地区对土地的开发利用，阻碍其获取经济价值。与之相对应的是北京、天津、上海、深圳等地区因为前期土地的综合开发利用带来经济的高度发达，因而可用的耕地面积十分有限，这些地区所承担的耕地保护和粮食供给责任相对较小，同时它们也是粮食需求大省。由于土地利用的这些差异，会导致区域间经济发展水平不断扩大，不利于整个社会的和谐稳定。因此，有必要建立耕地保护区域补偿机制，发达地区通过向粮食主产区和中西部地区输入人才、技术、资金帮助粮食主产区发展，缩小区际差异。

（二）严格实施土地用途管制。保护耕地不仅仅是中央政府的责任，地方政府更是耕地保护的直接责任者。然而地方政府往往没有履行耕地保护职责，反而为了加速发展区域经济，积极开发建设用地，成为耕地破坏的实施者。因此，为了有效保护耕地就必须落实耕地保护责任制度，使地方政府切实承担起保护耕地的责任。由各级土地管理部门实行耕地和基本农田定期审查统计，确保耕地和基本农田的总体面积。同时将耕地保护责任目标与政府的政绩有机结合，督促地方政府在组织土地流转时严格土地用途管制，保护耕地，保障粮食种植面积。

（三）建立健全粮食安全法律法规。粮食安全离不开法律的保障，应当积极完善与粮食安全有关的法律法规体系。中国目前的粮食安全保障的规定散见于各个法律法规中，缺乏专门的立法，因此需要一部专门保障粮食安全的法律法规，以立法的形式确定粮食安全的战略地位，明确政府部门及其公职人员的粮食安全责任，加强流转农地的土地用途的管制。

【参考文献】

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作者简介：邓红（1992—），女，重庆人，西南大学2016级区域经济学专业硕士研究生，研究方向：区域经济学。