湖北省伍家乡“一统三自”治理模式内涵及措施探析

黄雅兰

摘 要 在城镇化浪潮下，我国城郊结合部的乡村加快了转型步伐。湖北省伍家乡城郊村结合区域实际，通过城乡融合，实践摸索出一套在村、社转型时期的乡村治理模式——“一统三自”治理模式。本文就该地推行 “一统三自”乡村治理模式的内涵及措施进行分析，以期为相类似地区提供经验借鉴。

关键词 城郊村 城镇化 “一统三自” 乡村治理

中图分类号：D67

文献标识码：A

伍家乡位于湖北省宜昌市伍家岗区。全乡版图面积约为70平方公里，辖16个社区（村），3个城市社区，乡村人口51409人。近年来该乡经济总收入上升较快，2016年农村经济总收入258.3亿元，农民人均纯收入17899元。随着经济发展，征地拆迁面积一直保持较高态势，根据《2015年伍家岗区国民经济和社会发展统计公报》数据显示，伍家岗区2015年城镇化率就已经达到100%。

随着城镇化的逐渐完成，伍家乡辖区内大量兴建房地产项目，涌入了大量的居民;而另一个方面，村民“洗脚上楼”住进环境优美的安置小区，具有村民和居民两种身份。伍家乡辖区内各村委会服务对象由单一的村民，转变为村民与居民混杂，原有村民更兼具居民和村民身份，这使得其服务对象的结构组成更为多样和复杂。伍家乡和村委会原有的管理服务机制和工作手段，已不再適应变化发展中的村、居民社会，出现村集体经济发展之路迷茫、社区管理主体缺失、服务机制空白、管理手段缺少等问题。这些问题没有成型的系统方式借鉴，也没有成熟的权威政策解答，发展的问题只能通过发展解决，伍家乡边探索边总结，结合自身社会经济和社会基础，总结出一套城郊村在城镇化过渡时期的发展治理模式——“一统三自”治理模式。

一、湖北省伍家乡“一统三自”治理模式内涵

“一统三自”治理模式的主要内容为“党组织统领、村（居）民自治、经济自理、区域自管”，其主要内涵如下：

（一）坚持党组织统领，构筑“351”运行模式

“351”运行模式的内涵主要有三点：

一是建立“三线”组织网络。以“共同目的、共同利益、共同需求”为纽带，建立以区、乡、村（社区）党组织为主轴，以村（居）委员会和社会共建组织为两翼的党建网络，充分发挥党组织核心作用、村（居）委员会自治作用和社会共建组织补充作用，实现区、街乡、社区三级联动和三类组织互动互补。

二是实行“五级构架”组织模式。在社区党组织、自治组织、社会共建组织中各建立五级架构，使各类组织更加完整，管理服务责任得到全面落实。

三是推动“区域一体”共同繁荣。推行党组织、自治组织、社会共建组织成员交叉任职，实现党的领导、居民自治和社会活动有机统一和良性互动。

（二）维护村（居）民自治，构建基层民主自治工作体系

在党务政务公开的基础上，构建以村民直选、群众评议为主要内容，以自治为核心的基层民主工作体系，以“说事”、“恳谈”、“调解”等主要方式为工作路径，保持基层的和谐稳定和长治久安。在拓展以深化关爱服务、延伸公共服务、规范居民服务、开展社会化服务、开启便民服务的基础上，构筑服务功能体系，促进村（居）民在村（社区）生活生产能够依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

（三）实行经济自理，探索股份制改革

将村级组织经济职能与社会管理职能逐步分离，把经济职能保留在原经济组织进行股份制改革，社会管理职能交由社区居委会统一履行。在农村集体经济股份化的过程中，设置集体股和个人股类，集体股用于保障村级组织运转、公益事业支出;个人股量化到人，使村民人人享有产权。

（四）践行区域自管，推进农村网格化管理

在推行“村社并行”的前提下，伍家乡积极探索农村社会管理方式，整合面向农村的各种管理服务资源，将伍家乡辖区划分为若干个网格，按照“一格一员”的总体要求配备网格员。按照“城乡一体、全域覆盖、信息支撑、资源整合”的模式，开展农村社区网格化管理工作。

二、湖北省伍家乡“一统三自”治理模式推行措施

（一）坚持党组织统领

一是调整理顺组织设置。重新规范和调整各类党组织设置，对党员人数在50人及以上的村（社区）设立党委;在党员人数为30-50人的村（社区）设立党总支;对党员人数在3-30人的村（社区）设立党支部。伍家乡辖区内设立村（社区）党委16个、乡管社区党委3个。在党组织设置中引入“网格”，即参照社区管理模式，将村（社区）按区域划分成若干网格，在网格内设置党小组，又在党小组中明确党员中心户，由每个中心户带动和辐射身边党员。构建了环环相扣、紧密连接，横到边、纵到户的党建链。

二是打造活力骨干队伍。发挥党建活动凝聚人心的作用，统筹开展以村（社区）党委委员联系支部、支部委员联系党员、党员联系群众的“三联两定五共”活动。即为在岗党员亮身份定目标、无职党员设岗定责任，党员干部带领开展学习共抓、创业共带、群众共联、矛盾共解、组织共建。

三是创建组团式服务战斗堡垒。把联系服务群众作为核心任务。完善阵地服务、从服务体系和服务功能入手，促使基层党组织工作职能及定位完成转变，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

（二）维护村（居）民自治

一是在治理方式上，探索“民主协商格局”，完善民主议事平台和矛盾调处平台。推行“党建协调会议”、“党建联席会议”、党员代表议事等制度，研究解决村（社区）建设相关重大问题，突出党组织在村（社区）民主协商中的领导作用。以伍家乡共勤村（社区）为例，该村（社区）设立“村（居）民说事室”，推行“村（居）民说事制度”。每月安排1名区、乡人大代表接访、每天1名村（居）干部值班，畅通村（居）民表达渠道，形成“村（居）民说事、干部理事、集中议事、及时办事、定期评事、督促查事”的管理模式，确保村（居）民满意，确保社会和谐稳定。

二是在主要内容上，探索“服务功能体系”，提升公共服务平台。以推动社会发展、促进全民共享为目标，逐步建立起主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的村（社区）服务体系。深化党组织关爱服务。深入推进服务型党组织建设，着眼于构建新型党内和谐关系;延伸政府公共服务。以加强基础设施建设、管理和服务为重点，积极整合政府各类行政资源，推动政府公共服务职能向基层有效延伸;拓展市场化便民服务。拓宽服务内涵，逐步建立与市场经济体制相适应的服务体系，逐步实现服务投资主体的多元化。

（三）实行经济自理

实现乡村的经济自理，主要依靠发展集体经济。伍家乡以共同村（社区）为试点，探索进行村集体经济股份制改革。2016年8月共同村（社区）党委在伍家乡党委的指导下，按照“试点探索、以点带面、稳步推进”的工作思路，主要步骤如下：

一是阳光操作，严把“群众民意关”。主動入户宣传改革，充分保障村民的知情权、决策权和监督权。

二是慎重清查，严把“清产核资关”。由清产核资小组，会同第三方专业评审机构进行清产核资，资产评估，核销呆坏账及其他资产损失，做到“清资、核债、确权”。

三是反复核对，严把“股东确认关”。按照“组为单位，分户造册，按户核人”的思路，以“尊重历史、权利义务对等、程序公开、宽接收、广覆盖”的原则，参考户籍、婚姻、政策等确认标准，力求公平公正公开。

（四）践行区域自管

为加强和创新社会管理，宜昌市范围内社区已经建立起了网格化管理组织机构，用于收集信息、服务居民。但伍家乡辖区内均为乡村，不能纳入城区社区范围招录网格员。为更好地服务村（居）民，更好地与城市接轨。伍家乡决定贯彻农村网格化管理工作，其主要做法如下：

一是进行网格划分。遵循“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，根据目前伍家乡大拆迁、大调整、大建设以及对失地农民进行集中安置的实际情况，将伍家乡辖区划分为58个网格。

二是开展人员选聘。由伍家乡提出招聘建议条件，区网格监管分中心牵头组织，区人社局具体负责，对外公开招聘网格员。由区网格管理监管分中心与网格员签订劳动合同。

三是落实经费保障。经费来源由区、乡财政按5：5比例分担。

四是明确工作内容。农村社区网格员在村（社区）党委和村（居）民委员会的统一领导下开展工作，依托统一的社会管理数字化平台开展工作。

五是开展考核管理。按“区乡共管、村级考核”的原则，由区网格监管分中心监督指导，乡网格管理中心具体管理，各村网格管理站负责网格员日常考核工作。

伍家乡以党组织统领、村（居）民自治、经济自理、区域自管为内容的“一统三自”城郊乡村治理新模式，强调政府、公共事务管理组织、村民多方参与进来的互动、合作管理，用良性的关系制度引导和乡村生活中的方方面面，是涵盖政治、经济、文化、生态等全方位的综合治理。这种综合治理形成了较为理想状态：自管理效能较高的基层政府组织，村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存;正规组织与非正规组织的发展并存;经济实体型组织与社团型组织的发展并存;单一功能与多功能性组织的发展并存;小范围社区内的非正规组织与成网络甚至科层建制的组织体系的发展并存;具有较强合作性质的自助经济组织和非合作导向组织的发展并存，从而实现有效的乡村治理，最大限度地促进乡村公共利益和社会发展，从而保障了乡村社会的稳定、和谐与繁荣。

参考文献：

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