我国立法监督制度之完善

路慧芳

摘 要 法在社会关系中具有重要作用，法律通过作用于人的行为，来调整社会关系。有法可依是依法治国的前提，只有优质的法律，才能促进社会发展。党的十九大总结了我国民主法治取得了更大进步，中国特色社会主义体系日益完善。在这种情况下立法监督制度就更为重要，它是一个国家立法制度的重要内容。要进一步落实依法治国建设社会主义法治国家基本方略，必须重新审视我国的立法体制，完善我国的立法监督制度。

关键词 立法监督制度 司法机关 立法权

中图分类号：D630.9

文献标识码：A

随着政治经济的发展，综合国力不断增强，我国法制建设也取得了重大成就。同时我国法治化进程的加快，也出现了不少问题，立法速度加快加劇了立法中的矛盾出现，因此立法监督便成为法制建设的重要环节。21世纪以来对立法监督问题研究越来越重视，知网上文章也逐渐增加，尤其在2015年达到顶峰共有1226篇文献。从研究现状来看国家机关和学术界对立法监督都越来越重视。目前，我国的立法监督模式以国家权力机关为主，全国人大及其常委会与行政机关在立法监督中占主导地位的模式存在着较大的缺陷，阻碍了立法监督的实施。为了保证立法活动的过程公正、公平，这就加强了对立法监督的要求。

一、立法监督的理论定位

立法监督是指国家立法机关依据宪法的规定对国家行政机关进行的监督，立法、司法、行政机关三者之间相互联系同时又相互制约，国家立法机关、司法机关对行政机关具有监督的作用。对于立法监督的含义，不同的学者对立法监督的内涵有不同的认识，提出了多种学说，目前我国学术界主要存在着三种观点。一部分学者认为立法监督的主体专门是指立法机关，这种观点是不科学的，他们把主体仅限制在唯一立法机关，认为其他任何机关、组织都不是立法监督主体，这就是第一种观点。有的学者则主张立法监督就是对立法权的监督，是“权力机关对制定规范性法律文件的权力行使进行监察和督导的一种专门活动。”①这是第二种观点，这种观点也是片面的。第三种观点的学者认为，立法监督是同时对立法权的运行过程及其结果规范性法律文件进行的审查。本文所研究的立法监督就是指具有立法监督权的主体依照其职权，对立法活动本身及作为立法活动行为产生的结果，也就是产生的规范性法律文件进行是否合宪、是否合法的审查，并依法做出监督结论的法律制度。立法监督在我法制建设中的有必要性体现在多个方面，加强立法监督可以使立法具有科学性、民主性，约束国家权力，保障公民的权利，可以使我国立法工作健康、平稳的前进;我国是人民当家作主的国家，我国的法治建设也是为民谋福利和自由，完善立法监督是民主法治的体现;加强立法监督是我国国情的要求，有利于保障我国法治统一。

二、我国立法监督存在的主要问题

随着立法监督在实践中的逐步展开以及学者们的深入研究，我国立法监督在社会主义法治建设道路的探索中都取得了重大进步。立法监督制度在我国法律制度中举足轻重，在我国法制迅速发展的今天仍存在着一定的不足和缺陷。

第一，立法监督模式在设计上存在的不足。立法监督发展至今，欧美国家成功的典范很多，还有设立专门机构的立法监督模式，都是成功的立法监督模式。从我国立法监督实际情况来看，我国现阶段只形成了一个以人大监督为主，人大在监督中居核心地位的自上而下的立法监督体系。目前看来我国的立法监督体系符合民主立法的要求，从理论上讲可以使立法监督工作具有权威性和民主性，进而实现相应的效果，但其我国实际运行过程中存在一定缺陷。事后监督是指对已经生效的法律规范性文件可能违法或者违宪，由此而展开的审查的活动。如我国的立法监督方式很多都属于事后监督形式，自上而下的单向性监督体系，使其在立法过程活动中没有其他机关的制约，全国人大每年举行一次会议，时间是固定的并且较短，因此具有局限性，全国人大常务委员会虽为常设机构，但职责众多，也无力全面顾及立法监督，在我国行政机关中也没有专门的立法监督机关，这样使立法监督难以实现其实际的效果，也阻碍了我国立法监督制度的发展。

第二，立法权限划分不够明确。立法权国家主权的重要组成部分，在国家权力中地位举足轻重，是通过法律来组织和调整一切。然而我国立法权划分不够明确，这样立法监督的实现就受到影响，不能发挥其作用。立法权限的有关规定一些模糊不明确的条款仍被使用，从而会导致理解上的错位和实际运行上的混乱，立法听证规定也不够具体。对于地方立法权，立法法采取方式过于抽象概括，很多内容没有具体规定，规定不明确就会导致人们在理解上的偏差，就不利于实际中的操作。人大和人大常务委员会权限划分不明确，只是原则上规定了人大及其常务委员会的立法权，但具体的立法范围和内容没有明确的划分。哪些法律的制定、修改应当上全国人大，哪些法律的制定、修改应当上全国人大常委会，这个判断标准和决定权应当在立法法中规定。人大常务委员会主要监督地方性法规，但是中央和地方的权限划分有时也不够明确。由于没有明确标准，一直以来全国人大与常委会之间的立法权划分不甚明确，导致决定带有一定的随意性。

第三，监督主体界定上的欠明确。在立法监督活动中，立法监督主体占重要地位，对于我们国家的立法监督主体的界定，不同学者有不同主张，也就存在不同的观点。有的学者认为监督主体只能是法律规定的即具有权威性的国家机关，就是只有国家权力、行政、司法机关才能实施立法监督。还有的学者认为，除了上述国家机关外，立法监督主体还应该包括其他一些法律主体，他们认为公民、其他组织也可以对立法活动进行监督。后者的代表学者是周旺生，他的观点是，立法监督主体是指对立法活动实施监督的各类监督，它既可以是组织，也可以是个体。②立法监督是全面推进依法治国的要求，同时也是我国特色社会主义法治体系的必然要求。在我国社会主义民主国家中，立法监督主体范围很广，要坚持人民主体地位，法治为民，公民和其他组织都有权对立法进行监督。我国立法监督主体法律明确规定只有国家机关享有立法监督权，可以看出法律规定的立法监督主体结构比较单一，这样的立法监督结构不够合理也不科学，是立法者的同时又是监督者，没有其他组织机构的制约，就会很难发现自己的问题，司法机关虽有一定审查权力，但审查范围不全面，所以立法监督也就很难达到实际效力。

三、完善我国立法监督的若干对策

上文已分析我国立法监督制度存在的主要问题和缺陷，要完善我国现行的立法监督制度，应该从我国实际情况出发，让立法监督的模式与我国法治建设相协调，优化权力配置，保障实现良好立法。

第一，要增强立法监督的相对独立性，就必须优化权力配置。根据我国相关法律的规定，立法监督主体由国家机关组成，具体来讲就是我国的立法、行政、司法机关，然而立法监督只是这些主体职责的一部分，我国缺乏专门的立法监督机构是阻碍立法监督有效实施的重要原因，导致在立法的工作中出现很多问题。我们可以借鉴国外的立法监督模式，在我国建立专门的立法监督机构。专门的立法监督机关可以设立在国家权力机关中，为了减轻全国人大的工作压力，在省级人大也可以设立专门的立法监督机构，专门的立法监督机构应该对同级的人大负责。我国是人民民主专政的社会主义法治国家，要贯彻立法三原则：法治、民主、科学。因此专门立法监督机构的成员应由全国和省级人大的代表组成。同时，立法监督机构的成员需要有很强的法律专业知识背景，立法监督对法律专业的素质要求很高，我们可以从司法机关、法学专家中选拔一部分专业人士，从而补充发展立法监督的队伍。

第二，完善立法监督的内容，明确立法监督标准。立法监督是对立法工作中的活动和作为活动的结果都要进行审查，是否违法、违宪是审查的主要内容。立法监督的内容涉立法监督主体、立法工作是否符合法定程序等多方面，具体来讲立法主体是否适格，立法活动带有很强的专业性，对主体要求也很严格;立法活动要按照法定程序才能保证立法效率和科学民主性;立法活动所产生的规范性法律文件必须具有合宪性和合法性，法与法之间要相互协调，不能产生矛盾，否则就会导致法律体系的混乱。立法监督的顺利实施必须明确其标准，具体来说应包括以下几个标准：

一是要合宪，符合宪法精神。宪法作为母法是国家的根本大法，法律效力最高，是普通法律制定的依据，任何行为都不得与宪法相违背，宪法具有纲领性、原则性，立法监督同样要以宪法为准则。

二是要遵循法律体系中的等级顺序。在我国法律体系中不同位阶之间，因处于不同位阶，上位法效力自然就高于下位法，一般情况下上位法优于下位法，也就要求下位法不得与上位法相抵触。

三是同一位阶的法律之间关系要和谐。同位法之间效力等同，同位法之间应该相互协调，就是要求同位法不得出现矛盾、不能冲突，从而维护我国法治的统一。

第三，明確立法监督主体，扩大立法监督的范围，完善立法听证制度。立法监督的主体要实现多元化，要不同阶段全方位进行立法监督。我国立法监督的范围还存在一定的漏洞，我们要扩大现有的立法监督范围来完善立法监督制度。要进一步完善我们国家的立法监督制度，就要对所规范性法律文件进行的全面审查，将其没有纳入立法监督范围的也进行审查，及时纠正一切违反宪法和上位法的规范性法律文件。如果立法监督不能对其监督内容全面审查，立法过程就可能会产生不公正事项，不公正就会没有良法可依，依法治国、法治建设都不能顺利进行，依宪治国就无从谈起，进一步会影响公民的权利自由，各种利益无法得到保障。所以，必须扩大违宪审查的范畴，将遗漏的法律规范纳入其中，是我国实施依宪治国的要求。在我国实践中一般举行听证会的，是那些涉及公共利益、影响到广大群众的重大问题，而实践中听证会没有完整记录，也不公开，造成公众对听证过程、结果是否公正的诸多质疑。立法法中规定的听证制度，是保障公民权利的体现，是公民直接管理国家事务的表现，加强立法监督就要我们国家完善立法听证制度，也是我国立法工作顺利发展的必然要求。

立法监督是我国法治建设一个重要环节，完善立法体制机制，依法治国首先要依宪治国，我国立法监督制度必须坚持宪法至上原则，宪法是其他法律的依据，其他法律都不得与宪法相违背。同时还要根据国情，使每一项立法都符合宪法精神、反映人们的心声。在立法监督中要做到优化权力配置以，明确立法监督内容和标准，扩大立法监督范围，完善立法监督的模式，从而实现立法监督程序的法治化，推进我国法治化进程。

注释：

①王勇飞.中国法理学研究练述与评价.北京：中国政法大学出版社.1992.465.

②周旺生.立法学.北京：法律出版社.2000.436.