如何看待美国税改法案

陈祥

美国作为世界强国，它的任何社会治理创新特别是政治经济治理举措，比如此前通过的税改法案，必将对世界产生一定影响。这种影响不仅是结果上的，也包括法案从提出到历经审查、辩论，这前后七个多月的过程本身就是财税治理理念、思想的一种演示。

至于其影响的实际效果如何，积极还是消极，或将见仁见智，但影响是必然的。而且既取决于法案本身的优劣，也取决于各国与其互动的策略与艺术，还有各国面临的不同政治、历史背景等因素。遗憾的是，关于该法案对中国的影响，目前国内大多探讨仍停留在经济层面，而这种分析方法与思路的局限性显而易见，以至于有专家呼吁：必须警惕对美国税改法案的误判。

税改法案的影响

美国税改法案的实质是减权，给企业更多财富自由，是在进一步完善美国市场经济体制。对中国经济而言，这或将成为倒逼市场经济体制完善的重要外生因子。理论上，如果中国推行减税计划，应能进一步发挥市场在资源配置中的决定作用，激活市场主体的首创精神，创获更多的物质财富与精神财富，增进社会和国民的福祉总量。正如党的十九大报告指出，有助于推动社会发展的平衡与充分，满足人民不断增长的美好生活需要。换句话说，或可促使经济的“三驾马车”（投资、出口和消费）前行，促进社会再生产过程中生产、分配、交换和消费四个环节的优化。

实际上，早在美国税改法案（初稿）公布前，中国就已做出了减税的应对。2017年4月19日，国务院常务会议公布了总规模约3800亿元人民币的减税举措。我们需要关注的是，美国税改法案对中国经济的负面影响可能如下：一是增加经济下行压力。因为美国减税或将吸引全球资本回流，抑制美国企业在外进行长期投资，给中国经济转型升级带来不利影响。二是中国金融稳定将面临更大挑战。三是对中国税制结构影响较大。由于美国是直接税为主的税制结构，而中国是间接税为主，后者缺少“自动稳定器”的功能，是顺周期的，所能起到的有效再分配功能较弱，因此或将加剧现有挑战。如果我们跳出税负与费负的词语之争，从企业经营成本的角度看，中国企业经营成本大的问题不容忽视。

从人际活动的角度看，人民美好生活的满足既需要公共产品与服务，也需要私人产品。前者与公共经济的繁荣及发达程度紧密相关，与公共产品的性价比高低紧密相关，与财政治理水平高低紧密相关；后者与私人经济紧密相关。总的来说，二者的共同逻辑是，自由是公共经济与私人经济繁荣与进步的充要条件，经济越自由，越繁荣。因此，理论上，一切减税举措都有利于经济发展。

而且，减税意味着对国民主权的信任和尊重，是重视和肯定国民在国家治理中的主体地位和作用，自然有助于增进国民与政府之间的理解与信任，有助于人际利害关系的健康与和谐。而且，公共产品性价比的提高，也有助于促进社会人际关系的自由安全与健康和谐，其影响是积极、正向的。

从更广义的效应看，减税意味着增加政治与法律、德治与道德的自由性，提升对人道自由治税原则的敬畏。逻辑上，税改法案的实施如能获得其它国家的积极回应，将有助于优化本国税制及其财政治理体系。如果中国能主动将此作为契机予以回应，将有不少可以发挥的空间。

现实挑战与应对策略

毋庸讳言，要积极理性地应对美国税改法案，必须直面以下的现实问题：一是中美减税的背景不同。美国作为发达国家，其制度已运行200多年，处于相对完备阶段，而中国尚处在社会主义初级阶段。二是中美减税面临的经济形势不同。中国经济目前处于“新常态”中，需要改革的地方不少，而美国经济面临的则主要是一些具体政策的微调，诸如财税政策及其产业政策，等等。三是中美税制差异较大。主要在于：美国是直接税为主，间接税为辅，政府收入是以税收收入为主，用税透明公开；中国则以间接税为主，直接税为辅，政府预算公开透明。因此，中美减税主张的目的与诉求及减税方式与策略的选择自然存在较大差异。

探寻美国税改法案的影响机理，目的就在于寻找应对策略，以便消减负面影响，利用积极影响。要有效应对税改法案，笔者以为：首先要有积极、客观、理性的态度，但不能一切都跟着美国的减税节奏起舞，被动复制和模仿减税方式与方法，而是必须结合中国的政治经济形势、税制特点，有利有节地趋利避害。其次需要系统性思维，整体策略。关键是要用系统性思维，进行战略性部署，拟定组合策略和方案，不可继续满足于税制枝节性要素的修改与完善，而是要跳出税收专业、税务行业、财政系统，以及当下现实的局限性，进行整体筹划设计，把当前利益、中期利益与远期利益结合起来考虑。一句话，面对未来全球诸多稅收竞争的不确定性，唯有择善固执，己他两利才是最好的竞争战略与策略。再次是要注重现实的复杂性、实践的可操作性与未来的不确定性，同时考虑中国正处于社会转型期、纳税人权利意识成长期与大数据时代之三大现实背景等实际。

具体策略可分为近期、中期与远期考量。近期策略必须明确税制创建的终极目的是为了满足人民不断增长的美好生活需要，以此作为判定财税体制改革成果的标准。尽快减税降费，清理非税收入，降低企业费负，即制度性交易成本。用税进一步透明公开，积极推动财政透明，通过人大预算监督制度改革，促使关涉全体民众基本福利之预算的全面公开化和刚性化；理清中央和地方之间的财权与事权关系，着力解决财政预算机关横向机构间的职能配置交叉重叠问题。

从中期策略看，要逐步建立直接税为主，间接税为辅的税制。重视征纳公正，弥补税收代际公正机制不足，从根本上夯实税收公正的基础，直面当前税制在征纳税人之间、人与环境之间以及代际之间权利与义务分配方面存在的公正不足问题。主动探索协商式征税与用税机制。积极探索财权闭环式监督制衡机制，即要明确税收、预算行为执行系统监督机制的权限划分和机构设置，解决各级财政监督机关既受上级机关监督，也受同级党组和行政领导监督的“虚监”“失监”问题，解决财政监督职能有权无力、无法完全履行的困境，尽快建立优良财税法治体系。

长远看，要全面建立纳税人主导的税制，全面建立国民主导的预算机制，一切重大预算事务的决策权都掌握在全体国民或其代表者手中。全面建立财权闭环式监督制衡机制，既上下监督，也内外监督，同时软硬监督。

总之，要应对美国税改法案对中国社会可能产生的冲击与挑战，必须明确财税体制改革的终极目的，并以积极姿态运用系统性思维，通过对财税体制改革的系统性重构，借助科学优良的组合式财税改革方案去落实。

（作者系财税伦理学者）