广州城市更新经验的启示

文/杨华凯

“他山之石，可以攻玉”。在实施新一轮《上海市城市总体规划（2017-2035年）》过程中，认真学习兄弟省市城市更新的先进经验，对于加快实施上海城市更新具有重要的参考价值。

一、广州城市更新概况

广州地处华南、珠江三角洲的入海口，是我国重要的对外贸易港口城市，海上丝绸之路的通道之一。公元前214年，秦平岭南，正式建城，至今已有2200多年历史。广州市行政区面积7434.4平方公里，辖11个区，常住人口1404.35万人。

广州市从2009年开始实施城市更新改造，建立了“三旧改造办公室”，重点实施旧厂房、旧村落（城中村）和旧居住区的改造。早期采取市场开放的方式，由开发商主导城市更新。开发商以营利为目的，对旧厂和旧村的改造比较感兴趣，而不愿意做拆迁难，盈利缺乏保障的旧城改造。市政府意识到城市更新中利益机制的重要作用，果断改变方式，发布了《关于加快推进“三旧”改造的通知》，提出加强政府管控，以土地储备加强土地供应的调控，对土地“应储尽储”，发挥了政府对城市更新的主导作用。

2015年，广州整合原市“三旧”改造办公室及市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责，组建了国内首个市级城市更新局作为政府组成部门，并依据城市更新政策调整完善了管理部门的职能分工，强化了城市更新的统筹协调和领导。

2016年，广州市城市更新局完成“三旧”改造地块标图建库的动态调整，全市纳入2020年前实施更新规划的土地11062宗，面积358.2平方公里。同时开展基础数据调查，以白云区棠涌片区、永泰陈田片区和番禺区石壁片区为工作试点，制定《广州市城市更新基础数据调查工作方案（2015-2016）》。在此基础上，组织编制了白云区棠涌片区更新改造策划方案等六个成片改造项目策划方案。2015年全市批复或通过审议城市更新项目30个，新增实施改造面积947.2公顷，完成改造面积633.73公顷,推动民间金融街、黄埔区鱼珠旧城等九大片区更新改造整体实施。

为了支持城市更新，市城市更新局争取市本级财政资金支持，并与国家开发银行广东分行、平安银行研究制定城市更新项目改造投融资方案，推广政府采购融资贷款新模式。

为了规范城市更新行为，2015年出台了《广州市城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇的更新实施办法，于2016年1月1日起施行。其后相继颁布了《城市更新项目实施方案报批管理规定》、《广州市旧村庄改造成本核算指引》等20多份配套文件，确保城市更新各项政策的落实。

2016年7月，经广州市国资委牵头，越秀集团、广州地铁集团、珠江实业联合倡议，成立了总规模2000亿元的广州城市更新基金和广州国资开发联盟。

2017年，根据《广州市城市总体规划》编制出台了《广州城市更新总体规划（2015-2020）》，明确了广州城市更新中期目标：到2020年，计划推进城市更新规模85-100平方公里，计划实施完成城市更新规模42-50平方公里。

二、广州城市更新的主要经验

一是建立了“1+3+N”城市更新规划体系，通过规划审批，确保规划管控要求的实现。广州的城市更新总体规划中提出了“1+3+N”的规划编制体系，明确各项规划的管控标准，并通过各层面规划审批程序来确保城市更新项目达到管控要求。其中“1”是指整体“三旧”改造规划纲要，或是城市总体层面的更新规划；“3”是指旧厂、旧城、旧村各自制定相应的规划要求和控制措施；“N”是指具体的“三旧”更新地块的改造方案或规划控制导则，是针对具体地块制定的更新方案和管控要求。“1+3+N”规划体系的建立，保证了城市总体规划中城市更新目标的实现。

二是建立了城市更新土地利益共享机制，实现了政府、市场主体、产权主体及原农村集体经济组织的多方共赢。为有效推进城市更新，广州改变了传统的由政府主导新增土地收益分配的局面，建立起城市更新土地利益共享机制，坚持政府、市场主体、产权主体及原农村集体经济组织的共赢。1.政府主要立足于公共配套的落地。规定城市更新单元必须提供不小于3000平方米且不小于拆除土地15%的用地，用于建设城市基础设施和公共服务设施，住宅项目需按8%-12%的比例配建保障性住房，产业项目需照12%的比例配建创新型产业用房。2.市场主体通过参与全环节的开发运作，特别是针对不同的更新项目实施差别化的地价政策，降低了实施成本，分享了土地增值收益。3.相关产权主体通过物业安置和货币补偿的方式也充分共享了增值收益，同时推动了原农村集体经济组织的转型发展，彻底改变了社区居民的生产生活方式。多方利益共赢机制的建立，使广州城市更新有源源不竭的内在动力。

三是建立了城市更新基金和国资开发联盟，重点支持老旧小区微改造、历史文化街区保护、土地整备等公益性项目。2016年7月在广州市国资委统筹部署和越秀集团、广州地铁集团、珠江实业联合倡议下，广州成立了总规模2000亿元的广州城市更新基金和广州国资开发联盟。其中，城市更新基金围绕土地整备和物业活化两大重点，打造“基金+土地+运营”的城市更新模式，重点支持采取政府与社会资本合作模式（PPP）的老旧小区微改造、历史文化街区保护、土地整备等城市更新公益性项目。未来还将根据开发联盟会员的战略发展需求和资源特点，设立不同方向的城市更新子基金，满足联盟成员的更新及开发资本需求。在地产层面，越秀地产成立了城市更新集团，为开发联盟成员提供“一级整备+二级开发+商业营运+资产金融化”的全链条服务。

三、广州城市更新经验对上海的启示

启示一：建立城市更新规划体系是实现城市更新目标的基本前提

规划是龙头，“规划先导”的理念在广州城市更新实践中得到了充分的体现。“1+3+N”城市更新规划体系有效地引导了城市更新活动，把全市的城市更新纳入城市规划的管控之中。相较之下，迄今为止上海尚无这样的专项规划，使城市更新项目的实施带有很大的盲目性。为高质量推进上海城市更新，有关部门应在《上海市城市总体规划（2017-2035年）》的基础上抓紧编制城市更新专项规划。上海城市更新专项规划应以有效引导和有序推进城市更新为目的，充分发挥城市更新在实施城市总体规划、加快促进上海产业转型升级和结构调整、改善人居环境、完善城市功能、土地资源优化配置、保护与传承上海历史文脉中的重要作用。城市更新规划应明确提出未来20年上海城市更新的指导思想、基本原则、总体目标、规模控制，提出更新功能、强度管控要求及各类用地的更新、保护、利用原则和策略等，为城市更新年度计划的编制提供科学依据。

启示二：确立区域开发理念，建立容积率奖励制度，提高城市更新土地利用效率

上海人多地少，土地资源紧缺，特别是中心城区人地矛盾尤为突出。城市更新，既要在有限的土地上满足公共要素的“补短板”，建设美好生态环境，又要兼顾土地开发投资收益，要求高，难度大。城市更新土地开发应树立“区域开发”的理念，整体规划区域功能，统一制定区域开发方案。根据区域实际情况，统筹兼顾留、改、拆多种方式的有机结合。在以“区域”为单位统筹整合土地资源、补齐公共要素的前提下，合理安排必要的经营性建设项目，实现企业投入产出的平衡。为提高城市更新土地利用效率，根据广州经验，建议：1.确立城市更新土地复合利用策略。在集约节约利用土地前提下，充分挖掘存量土地潜力，优化用地结构，统筹地上地下空间利用，提高土地利用质量和效率。2.实施差别化土地供应政策。为了兼顾城市更新中各方利益，鼓励其参与城市更新，应针对不同地区、不同类型的城市更新项目实施差别化的土地供应政策。如对旧区改造、“城中村”改造、历史风貌建筑和街区保护、生态环境整治等，分门别类确定其土地供应方式和土地供应价格，从土地供应源头上保证城市更新中的公共利益和参与城市更新企业的利益。3.建立容积率奖励制度。在土地资源紧缺和土地成本高企的背景下，建立容积率奖励制度，可以起到鼓励集约节约利用土地、提高土地利用效率的作用。城市更新容积率奖励的重点应是旧区改造存量土地盘活、生态环境保护、历史文脉保护、公益设施建设。建议有关部门抓紧制定《城市更新容积率奖励实施办法》，先行试点，取得经验后逐步推开。

启示三：建立多元化的城市更新融资渠道是保持城市更新血脉畅通、健康发展的重要保证

建立多元化的城市更新融资渠道应依靠各方力量，发挥官方、民间的作用。建议：1.市政府设立“城市更新基金”，为重大城市更新项目提供中长期资金支持。由地方财政从每年城市维护建设税、城市基础设施建设配套费、土地出让金、住宅建设配套费等城市建设税费收益中拿出一定比例作为初始资金，以后逐步滚动增值。2.金融机构发放政策性信贷资金。“十二五”期间，上海在支持旧区改造、保障性住房建设等方面建立了政策性信贷资金渠道。城市更新具有公益性特点，将现有政策性信贷资金的惠及范围拓展到城市更新项目上既有可能性，也有可行性。3.发行城市更新建设债券，利用好社会资金。选择部分区位好、价值预期高、有稳定回报的项目，发行城市更新建设债券，将发行债券筹集的资金作为建设项目中、长期流动资金。4.发行城市更新信托基金。可参照房地产信托基金（REITs）模式发行城市更新信托基金。建议有关部门组织开展有针对性的研究，如能有所突破，城市更新信托基金将成为上海城市更新源源不断的资金来源。5.鼓励民营资本参与。党的十八大以来，我国民营经济有了很大的发展，民营资本在参与基础产业、基础设施、市政公用事业、保障性住房建设等领域的投资方面取得了可喜的进步。未来，还应开放城市更新领域，积极鼓励民营资本的参与。如允许民营资本：出资参股城市更新项目公司，直接投资城市更新项目开发、经营；出资成立基金，间接投资城市更新项目；通过与政府合作，以PPP模式投资城市更新项目。

启示四：建立和完善城市更新法规体系，为城市更新提供有效的法律保障

广州城市更新的健康发展有赖于法规的健全，通过先立法，实现“磨刀不误砍柴工”的社会效果。建议立法部门在本市现有城市更新政策法规基础上，制定《上海市城市更新条例》，提高城市更新法规等级，为全国城市更新立法树立典范。要努力改变本市城市更新管理政策零星分散、不成体系的状况，建立一套以“地方性法规+实施细则+操作办法”为架构，内容涵盖规划、土地、房屋动拆迁、建筑设计、施工、物业管理等的城市更新法规体系，以准确完整、稳定的法律法规代替临时的、应急性的政策措施，营造城市更新良好的法制环境。