公租房户口登记的实践路径选择

文/郭伟明

《中华人民共和国户口登记条例》第六条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”此外，该条例还规定：“户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。”户口登记不仅体现了人口登记管理的基础性功能，还拥有更多的社会服务管理功能。换言之，户口登记已经成为社会服务管理的一项基础性、综合性工作，牵一发而动全身。公租房承租家庭入住后，十分关注户口登记问题，这也是政府履行公共服务管理职能的重点。

一、公租房户口登记的情况与特征

申请公租房的家庭，主要有以下两种来源：一是本市户口中低收入家庭，这部分家庭原先具有本地户口，包括家庭户口和集体户口；二是因在本市工作而享受人才配租政策，即在本市工作交纳社保等已达一定年限，且符合相应的引进人才标准，可以在本市申请承租公租房的人群。对于公租房承租家庭而言，政府配租的房屋仅是具有居住功能的租赁型住房，因此在入住后即面临享受何种社会公共服务与属地公共服务保障的问题。

（一）承租家庭拥有本市户口的情形

就本市户口家庭而言，原先的户口可能与父母、亲属等在一起，现成立新的核心家庭后，已实际居住于公租房，也可能原有住房已拆迁，原有户口所在地已无实际住房。此外，还可能出现原有住房仍存在且属于承租家庭所有的情况。从上述情况可以看出，除承租家庭有原住房，户口所在地仍为原住房外，其他情况均属于原户口所在地已无实际住房，且需要明确新的户口所在地的情形。

当然，还有一种情况是新取得本市落户指标，户口在单位的集体户里或挂靠在特定的户口簿上。此种情况下，面临新生儿登记等户口申报、迁移等需求时，不仅十分不便，而且需要明确真实户口所在地。

（二）承租家庭不具有本市户口的情形

承租家庭作为引进人才，为本市经济社会发展作出了贡献，因此享受人才公租房的待遇，同样需要明确是否享受拥有户口家庭的其他社会公共服务的权利。一种做法是通过工作居住证等措施，明确家庭部分公共服务权利，类似于具有准户口的功能；一种做法是将家庭实际居住作为享有本市户口家庭社会公共服务的依据，直接赋予相应的权利；还有一种做法是达到一定的条件，实现落户，例如推行积分落户政策。当然也可以认为虽然此类家庭在当地长期稳定居住，但不可享受社会公共服务，然而这显然不符合政府提供公共服务职能的本质要求。

二、户口社会服务功能的分析

户口制度作为一项社会的基础制度，承载了社会的诸多服务功能，不仅是公民享有社会公共服务的依据，也是地方政府测算社会服务机构、人员配备和经费的基础，还是各部门推行各项公共福利的前置条件。可以想见，理想的情况下，应取消户口限制，以实际居住生活人口为依据，向公民提供社会福利和保障。然而，由于人口的流动性和客观存在的各种不确定因素，至今仍然难以通过有效、便捷的手段确定实际人口，并防止各种不公平情况的发生。在此背景下，户口登记是政府部门、基层组织和公民彼此识别的一项有效手段。因此，需要分析是否应赋予公租房承租家庭在实际居住地登记户口的权利以及如何配套提供各项公共服务。

按实际居住地登记户口的意义在于当户口随人员自由流动且及时更新时，每个人都具备当地户口，这样可以最大限度地减少管理的真空和公共资源的错配，例如属地政府仅需了解实有户口数据，即可据此配备社会管理人员的编制与经费，公民依据实际户口申请和获取各项社会福利，从而可以有效地消除人户分离带来的管理混乱。但是，区域之间公共资源的不均衡导致户口迁移的各方意愿不一致。虽然国家大力推行取消农业户口与非农业户口的性质区分，但即使同为非农业户口的同一城市户口，诸如教育等公共服务资源也不完全均衡。所以，当公租房项目所在地比原人口输出地公共服务资源好时，家庭大多愿意将户口迁往实际居住地，而人口输入的承接地提供公共服务的压力则陡增，反之，可以推论出另一种结果。因此，人户分离情况下，若仅仅依靠户口配备公共管理资源，人口输出区将配置过多的公共资源，而人口输入区却恰巧缺少这部分公共资源，不仅使管理部门无法合理配置机构人员，而且还将给家庭带来不便，所以人们必须回到户口所在地去办理相关公共事务。

即使确定租用公租房可以办理落户手续，承租家庭可以凭借公租房租赁合同等有效证明办理相关户口登记手续，其中仍存在一些特殊情况需要甄别：一是不同家庭成员的户口登记需求问题，承租家庭的主申请人为本地户口，配偶为非本地户口，当主申请人将户口落于公租房内，配偶是否直接具备落户资格？当主申请人去世后，配偶不符合承租条件，其是否仍可以保有此套住房？二是公租房承租家庭具有一定流动性，如果原承租家庭不申请将户口迁出，新承租家庭户口是否可以落户以及是否会造成一套住房里有多个家庭户口的情况发生？

三、公租房落户的可能性分析

户口登记是人口管理的一种手段，从理论上说存在两种方式进行户口管理：一是户口与社会公共服务全面挂钩，即本文所讨论的赋予公租房家庭在居住地登记户口的权利；二是户口仅作为一种登记方式，不与义务教育、基本公共就业、低保、社保等公共服务等挂钩，户口登记类似于一种人口统计方式。显然，后者的户口管理难度较小，但失去了本文所讨论的落户的实际意义。

大力发展公租房等租赁住房，即意味着要给公租房等租赁住房承租人进行公共服务赋权，允许公租房落户，即要使承租家庭享有教育、医疗、社保等一系列的社会公共服务。因此，采取以下户口登记措施将进一步增进承租家庭的居住福祉。

一是提高公租房承租家庭迁移户口的自由度。允许承租家庭凭借租赁合同办理异地之间的户口迁移手续，尤其是当公租房周边配套较为成熟或优质时，家庭一般更愿意将户口从原居住地迁往公租房所在地。公租房属地政府应做好各项公共资源的优化配置，避免优质义务教育等资源的区域不平衡。在规划建设公租房之初，应统筹考虑周边公共服务配套，既要安居，更要乐居，使承租家庭在小区周边即能解决社会公共服务问题。当区域间确有不均衡现象时，人口输出区和人口输入区应加强共建共治，协调社会管理力量配备和资源配置。

二是完善户口登记立法和操作细则。面对公租房家庭原有住房已拆迁，或申请人退出住房后拒不迁出户口的情形，应完善立法，通过公开程序，由公安机关将承租家庭户口登记于新的居住地。尤其是当公租房家庭有公租房以外住房的，应将户口登记于其他产权住房上，避免公租房家庭占用户口资源。公租房主申请人因去世等原因不再居住公租房，其家庭成员仍符合继续承租条件，但没有本市户口的，可通过积分落户等政策，将此套住房作为积分的居住地使用。对于引进人才承租的公租房，承租家庭可以按该市积分落户、工作居住证、直接落户等政策统一管理，公租房作为家庭实际居住的房屋，按租赁住房纳入稳定居所积分因子考虑。当然，当公租房家庭落户后，应享有户口管理的各项权利，例如新生儿登记、父母随迁等，同时，公租房家庭更应享受同等的社会公共服务，属地政府和各有关部门不得区分公租房户口登记与其他产权住房户口登记的区别，使户口及相关社会服务政策相统一。

三是加强实有人口管理的技术应用与创新。尽管户口登记是城市人口特别是常住人口管理的主要手段，但随着工作变迁等流动因素的增加，人户分离是不变的主基调，因此，应通过大数据、移动通信等信息技术，加强对人员流动的监测与管理。管理部门应尽量通过实有人口数据实施社会公共服务工作，减少对户口等静态依据的依赖程度。同时，应及时调整管理资源和公共资源配备，适应现代快节奏社会的需要，强化服务意识。

四是完善公租房落户过程中的各项技术准备和配套措施。公租房家庭的落户依据是稳定的租赁关系下的租赁合同，管理部门应搭建和完善相应的租赁监管平台和户口登记平台，加强部门信息联接共享，将承租家庭续签、退出等信息实时共享。对于有骗取公租房或租金补贴、不按时交纳租金、违规转租、拆改结构且拒不整改等行为的家庭，管理部门应及时记入信用档案，限制其办理相应的社会服务手续，体现一处违规、处处受限的信用惩戒功能。