区际铁路通道投融资模式研究*

刘牧涵

（中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京 100038）

1 区际铁路通道的概念和定位

区际铁路通道连接至少两个城市群、经济区或重要经济据点，承担着区际运输联系的大部分或者全部客货运输任务，是铁路运输网的骨干，具有运输能力强、客货运量大、技术先进等特征，是包含一条及以上铁路运输干线以及相应的场站、设备设施在内的铁路运输系统。

我国幅员辽阔，自然资源分布及产地主要集中于西北部、东北部，资源消耗地主要集中在中东部、南部经济发达地区和沿海城市[1]。区际运输通道的存在，使得区域之间在商品、劳务、资金、技术和信息方面能够交流顺畅，区域间因产品、技术、服务等方面的关联而形成互补或依赖关系，对各区域的经济发展产生重要影响。区际经济联系使得区域间通过优势互补、优势共享或叠加，把经济活动有机、高效地组织起来，激发潜在经济活力，促进区域发展。

在各类运输方式中，铁路运输运能大、运价低、安全性高、节能环保，适合旅客快速转运和大宗物资调运。因此，区际铁路通道的功能可定位为以下几点[2]：促进区域间文化、商业、旅游等的交流；促进区域间产业分工和重新布局；为能源、粮食等重点物资的运输提供保障；提高铁路网的稳定性和运输效率。

2 区际铁路通道投融资模式影响因素分析

2.1 国家战略及政策

区际铁路通道是国民经济运输大动脉，与国家战略和政策的实施具有紧密联系。2.1.1国家战略因素

区际铁路作为铁路网的骨干，在支撑国家战略方面发挥重要作用。一方面，“一带一路”沿线高标准、大能力的铁路运输通道、沿江铁路运输通道、区际联系通道等铁路的建设，对国家稳步推进“一带一路”、长江经济带战略，促进区域协调发展具有重要意义。此类区际铁路项目的必要性和重要性强，国家需要保证对这类铁路的相对控股，从而影响项目的投融资模式选择。另一方面，支撑国家战略、服务国土开发和维护国防安全等铁路项目往往存在因建设条件困难而导致资金需求量巨大，或因缺乏运量支撑而伴随着较大程度亏损的情况，对社会资本缺乏投资吸引力，这类项目的投融资建设必然会倾向于由国家主导，以保证铁路建设的推进。

2.1.2 国家政策因素

随着铁路政企分开改革的实施，铁路投融资体制改革也在稳步推进。近年来，我国逐步放开融资政策，创新投融资模式的推广应用需求以及各级政府宏观管理与监管的需求在增强[3]。总体上来看，我国政府在投融资政策制定方面，采取了逐步放宽除政府财政拨款以外的资金进入铁路建设投融资领域限制条件的策略，制定了逐渐降低国家预算内资金在固定资产投资中所占比例的措施，重视地方和民间资本对铁路建设的投资。同时，区域之间经济合作机制的不断改进和完善，促使经济的发展具有更好的全局性，为区际铁路投资者增强了信心。国家相关政策的出台为区际铁路建设扩大资本吸引范围提供了有力的支持和保障。

区际铁路通道既承担各大经济区间、重要经济据点间大量的客货运输任务，具有一定的经营性，又承担国土开发、扶贫、国防安全建设等社会责任，具有极强的公益性；既具有运行速度快、运输能力大、安全性高、运营成本低等运输优势，能够带来一定的经济效益和不可估量的社会效益，又有建设投资规模巨大、资金回收周期较长、投资回报率较低的特点。随着投融资政策逐步开放，多元化的投融资渠道为我国铁路建设注入活力，国务院印发的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）为多方式多渠道筹集建设资金创造了有利的政策条件，同时也更有利于保证国家财政投资重点工程、公益项目。

2.2 区际铁路项目的效益

由于我国幅员辽阔，资源分布不均衡，区域经济社会发展水平存在差异，区际铁路项目的效益也因所在区域不同而在社会效益和经济效益上有所不同，这些效益直接影响着项目投融资模式的选择。

在社会效益强于经济效益的公益性区际铁路建设中，项目在加强国防安全、促进国土开发、保证民族团结等方面所起到的作用将影响国家在项目投融资中所占地位。青藏线虽然缺乏运量支撑，但其建设对改变青藏高原贫困落后面貌，增进各民族团结进步和共同繁荣意义重大，因而建设资金全部由中央财政承担。此外，部分公益性项目对地方经济发展带动作用明显，地方政府对项目建设具有较强积极性，将强化其参与项目投融资的意愿。

在经济效益强于社会效益的经营性区际铁路建设中，项目在路网中的重要性，对路网灵活性的提高将会影响国家对项目投融资的放开程度。同时，较好的经济效益也将激发地方政府、社会及民营资本参与项目投融资的热情。

2.3 经济和社会发展

不同区域的经济与社会发展状况，直接影响着地方政府对铁路建设的积极性和迫切性，也必将影响铁路建设的投融资模式。

2.3.1 经济发展因素

目前在我国铁路建设投资的基本构成中，除中央投资、铁路建设基金、银行贷款外，主要存在地方政府、社会资本两方面投资。因此，区际铁路沿线经济发展水平就成为影响铁路投融资模式的重要因素。

由于铁路具有大运量、低成本的明显优势，且正外部效益显著，地方政府为促进沿线旅游资源开发、文化交流、商贸往来从而进一步推动经济发展，对当地铁路项目的建设具有较高积极性。在经济发展水平较高的地区，地方政府、社会及民营资本财力雄厚，有经济实力投资铁路项目建设；在经济发展水平较落后的地区，地方政府虽然有强烈意愿建设区际铁路，但受财力物力的限制而难以支撑铁路项目建设，需要国家和中国铁路总公司（以下简称总公司）在项目投融资中给予相应的资金支持。

2.3.2 社会发展因素

随着人口的增长和生活水平的提高，居民的出行和旅游需求不断增加，对于安全、便捷、快速、正点的需求显著提升，在出行选择时对铁路特别是高速铁路的依赖性增强；同时，区域间的贸易往来日渐频繁，将产生大量跨区域客货运输交流；自然资源的逐步匮乏和人民环保意识的日益提高，使具有相对低能耗、低污染特点的铁路运输得到社会的普遍青睐。以上社会发展因素，将促使地方政府、社会及民营资本积极投资建设区际铁路，在贯彻绿色发展理念、保证可持续发展的同时，满足居民迫切的出行需求，增加与其他区域间人员、信息和物资的交流。

此外，国家为实施精准扶贫战略，对公共服务水平低，缺乏劳动力和内生发展能力的经济欠发达地区的基础设施建设将加大投资力度，以推动社会进步，从而确保完成全面建成小康社会的目标。

3 投融资模式分析

3.1 主要模式选择

3.1.1 区际铁路通道的投融资模式

纵观国内外铁路建设和其他基础设施行业的发展，在大规模路网建设时期，中央政府投资在构建和完善铁路网骨架的过程中起到至关重要的作用[4]。同时，我国铁路行业投资多元化发展处于起步阶段，区际铁路通道建设仍为传统投融资模式，资金来源主要为中央财政投资（含铁路建设基金）、铁路发展基金、铁路自筹资金、地方政府筹资和征地拆迁费入股等权益性融资以及国内银行长期贷款和债券融资等债务性融资。鉴于区际铁路通道多为长大干线，是铁路网的骨架，不宜率先开放市场，建议沿用既有传统投融资模式。

目前，区际铁路通道的投融资模式主要为以下五种。

中央、地方政府共同投资结合银行贷款：多见于客运专线的建设投资。

中央主导投资结合银行贷款：多见于欠发达省份铁路的建设投资，适宜扶贫性质的铁路投资。

地方政府主导投资结合银行贷款：一般见于较发达地区的铁路建设投资。

中央、社会资本共同投资结合银行贷款：多见于以煤运为主的货运铁路。

中央政府直接投资：多见于以扶贫和国家安全为目的的铁路建设投资。

3.1.2 综合考虑各种因素下的投融资模式

随着我国经济区域协调发展的推进、产业向中西部转移的加速，中西部经济发展速度将显著加快，城镇化率将不断提高，人口流动性将显著增强，中西部基础设施建设投资力度将进一步加大，高标准客运通道建设投资仍处于高位，未来区际铁路通道的发展重心将向西部地区倾斜，着力建设高速铁路并重视扶贫脱贫和国土开发项目。

鉴于区际铁路通道的功能性和投融资方式不断创新，综合考虑国家战略及政策、区际铁路项目效益以及经济和社会发展等因素，本文重点分析以下两种投融资模式。

3.1.2 .1中央主导型模式

区际铁路通道作为铁路网主骨架，对铁路网发展乃至全国的经济发展具有重要意义。总公司是全国铁路统筹建设运营的企业，不仅需要通过加强路网性干线铁路项目的投资增加企业财务效益，还需要承担部分社会责任和义务。

结合投融资多元化的推进，部分重要区际铁路通道的投融资模式可采用中央主导型模式，以保证中央对路网性干线建设及运营的话语权和控制权。此模式将积极鼓励和吸引地方政府、社会及民营资本投资，资本金出资比例将结合项目功能定位、所处地理位置和主要服务对象等方面因素，由总公司代表中央与地方政府和社会及民营企业共同商议决定，但无论出资比例多少，项目的建设仍由总公司主导推进。

3.1.2 .2地方主导型模式

铁路通过提高沿线地区的交通可达性，能够有效畅通沿线地区与外界的交流渠道，是推动地区经济社会发展的重要引擎。从地方政府的角度看，区际铁路的建设在服务区际交流的同时，也对当地的经济、交通、文化、商贸、旅游等多方面起到带动作用，地方政府对此类区际铁路通道项目的建设具有相当强的积极性。

结合投融资多元化的推进，部分区际铁路通道的投融资模式可采用地方主导型模式，以深化铁路投融资体制改革，促进铁路健康可持续发展。此模式将支持地方政府、社会及民营资本投资，资本金出资比例将结合项目具体情况，以地方筹资为主，总公司根据区域的不同给予差别化出资。通道的建设和运营由地方或企业主导推进，总公司在技术、接轨、建设和运营管理、资金等方面给予支持和帮助。

3.2 投融资模式SWOT分析

在充分考虑区际铁路通道较强公共属性的基础上，对“中央主导型”和“地方主导型”两种模式进行SWOT分析，剖析优势、劣势、外部机遇和外部威胁等四方面特点，提出决策建议，以期达到决策效益最大化的目标。

3.2.1 中央主导型模式

1）优势：首先，由总公司代表中央主导，吸纳地方和社会资本的投融资方式能够通过银行贷款撬动更多资金，有利于减少政府对于区际铁路建设的投资，有效减轻政府财政压力。其次，总公司作为铁路项目建设的统筹管理企业，负责拟定铁路投资建设计划，并具有客货运输服务经营管理职能，由总公司主导投融资，不仅有利于提高区际铁路项目的建设效率，同时有利于总公司对区际通道的整体把控，从而实现更高的网络效益。第三，通过调动地方和社会资本的投资积极性，有利于全面保障铁路建设目标的顺利完成，更有助于逐渐打破由政府对基础设施一包到底的投资模式，实现政府与投资者共担风险。

2）劣势：首先，由于总公司承担了大规模铁路建设任务，投资强度高，回收期限长，投产项目难以在短期内形成效益，容易形成沉重的债务负担。其次，长期依靠银行贷款在赤字经营的情况下维持运转违背企业发展客观规律，不利于总公司的可持续发展。第三，鼓励地方政府及社会资本投资区际铁路建设形成出资方的增加，容易产生产权归属不明晰、产权变更环节复杂、收益分配公平性较难把握等问题。

3）机遇：首先，国民经济的持续发展，经济实力得以增强，国家财政收入增加，为基础设施建设提供支持。其次，经济发展和国家战略的实施，旺盛的客货运需求，需要铁路发挥支撑作用。第三，国家政策支持铁路发展，要求总公司集中力量完成干线铁路网建设任务，并推进国土开发、扶贫项目的建设。第四，铁路投融资政策的积极推进及相关法律法规的颁布，为地方和企业积极参与铁路建设创造了条件。第五，区域间经济合作机制的完善增加了区域间的人员物资交流，增强了地方对铁路建设的积极性。第六，国际上已有相对成熟的经验可供借鉴。

4）威胁：首先，铁路的自然垄断，导致投资者望而却步。其次，投融资法律法规的不完善，投资者权益难以有效保障，缺乏可操作的配套措施、清算办法和健全的资金退出机制等，导致政策实施效果大打折扣。第三，高额负债为出资方带来巨大的财政压力，对扩大有效投资来源形成了较大的阻力，同时影响铁路的可持续发展。

针对中央主导型模式的优势、劣势，以及面对的外部机遇和外部威胁，进行SWOT策略分析（见表1）。

根据SWOT策略分析，结合铁路区际通道的发展重点，确定中央主导型模式发展策略如下：

第一，集中铁路建设基金加快打通通道缺失段。通道干线的缺失和能力的欠缺是影响铁路网发挥整体效益的重要因素，加快此类项目的建设是未来铁路网发展的重点之一。为保证总公司对路网骨干的控制权，以及管理的统一性和权威性，并发挥铁路网络整体能力，需要以总公司为主导，加快打通需求旺盛的区际铁路通道中欠缺路段，特别是对路网有重要补强、盘活作用的区际铁路项目，有效提高路网经济效益，从而促进铁路可持续发展。

第二，吸引社会资本共同投资经营性铁路项目。经营性铁路具有较好的运量支撑，在运营期间可实现盈利，有利于投资者得到良好的资金回报。一方面，总公司在长期负债的情况下，在项目投资中将更加注重项目的经济效益，主导投资建设经营性铁路对于企业的可持续发展具有重要意义。另一方面，铁路项目较强的经营性对地方政府、社会及民营资本具有较强的吸引力，有利于实现扩大有效投资，以减轻总公司负债压力，形成企业良性发展。

第三，争取国家财政资金大力支持公益性项目。公益性项目客货运量较少、盈利能力较弱，但必要性较强。随着区际铁路建设重心进一步向西部地区倾斜，以及国家对国防军事、战略运输、民族团结、社会稳定等方面的重视，公益性铁路是未来铁路网建设的重要方面。总公司作为企业，同时还承担着促进国土开发、国防安全建设、推动经济社会发展和提高人民群众生活水平等社会责任和义务。为保证此类公益性区际铁路项目的顺利推进，需要积极争取国家财政资金的支持，并深入研究国家对公益性铁路项目的补贴机制，减轻企业负债压力。3.2.2地方主导型模式

1）优势：首先，由地方主导区际铁路的投融资建设，有助于减轻总公司的负债压力和中央政府的财政压力，利于加快铁路建设的推进。其次，地方政府对区域内的经济、产业发展现状了解更为深入，由其主导进行投融资建设可充分体现地方政府的意愿，有利于铁路更有针对性地服务地方经济。第三，地方主导有利于减少总公司工作量，加快发展更具通道性的项目。第四，地方主导有利于转变铁路由中央大包干的发展模式，打破铁路行业的垄断，实现铁路建设和运营的风险共担。

2）劣势：首先，铁路作为重大基础设施，前期投入资金量大，容易给地方政府、企业带来沉重的财政压力。其次，地方主导铁路的投融资建设，不利于总公司对区际通道的整体控制，影响路网整体效益的发挥。第三，与中央主导的方式相比，地方主导铁路的投融资建设使地方政府对项目具有相对较高的掌控权，增加了地方政府与总公司之间的博弈，容易降低项目的前期决策效率。第四，地方主导铁路建设，存在容易受官僚影响而产生政绩工程的风险。

3）机遇：首先，国民经济的持续发展，国家重大战略的实施，需要铁路继续发挥支撑作用。第二，人民生活水平的提高，区域间客货运输交流日趋频繁，旺盛的客货运输需求为区际铁路建设提供了运量基础。第三，铁路建设的巨大资金需求与政府财政压力过大之间的矛盾，要求深化投融资体制改革，进一步扩大有效投资。第四，铁路市场准入门槛的降低，优惠扶持政策的出台，有利于其他资本进入铁路投资市场。第五，根据以往规律，铁路对地方经济开辟了不可估量的发展空间，同时总公司对地方铁路的控股权的放松，使地方政府对铁路的建设热情高涨。

4）威胁：首先，地方保护壁垒的存在必然会影响到地方政府的积极性，增加项目投资，影响项目推进。其次，地方政府主导投融资建设区际铁路的案例较少，地方和中央均缺乏相应的经验，使这种模式存在一定的不确定性。第三，政策法规仍不够完善，地方主导型模式缺少良性发展的政策环境。

针对地方主导型模式的优势、劣势，以及面对的外部机遇和外部威胁，进行SWOT策略分析（见表 2）。

表2 地方主导型模式SWOT策略分析

根据SWOT策略分析，确定地方主导型模式主要适用于通道功能性较弱，主要服务地方发展的铁路建设，其主要发展策略如下：

第一，主导建设以服务地方为主的区际铁路项目。位于区际铁路通道末端或区际铁路通道延伸线的项目，对主通道的运量、运营以及通道作用发挥影响较小，但对地方经济发展能够起到重要推动作用。由地方主导，充分考虑当地经济社会现状、产业发展、运输需求等情况，因地制宜建设地方服务性区际铁路项目，使铁路更好地服务地方，提高投资的针对性和有效性。

第二，积极建设具有较好经济效益的区际铁路辅助通道项目。随着经济社会的发展，在经济基础较好的地区客货运输需求不断增加，部分既有通道难以满足运输需求，需要规划建设辅助通道。由于具有较好的运量支撑，地方主导投融资修建铁路的热情较高，同时，这类地区的地方政府财力较强，社会及民营资本财力雄厚，具有一定支持铁路建设的资金能力，可以积极争取由地方主导，吸引社会资本建设区际辅助通道项目。

此外，一些外界环境的变化会影响区际铁路的投融资模式。例如，国家对铁路补贴政策的完善将会使总公司加大公益性区际铁路项目建设的投资力度；铁路投融资政策和相关法规、配套措施的完善和可操作性的增强，将会进一步刺激地方政府、社会及民营资本对区际铁路项目的投资；一些可能引起区际客货流量变化的国家战略、政策的出台等，将会在多方面影响投资模式的采用。

4 投融资模式建议

区际铁路的投融资模式选择需要根据项目的定位及特点而确定，结合上述SWOT分析，提出两种投融资模式的适用范围建议。

4.1 适宜采用中央主导型模式的区际铁路项目

服务于国家重大战略的项目。对于“一带一路”沿线铁路运输通道、沿江铁路运输通道等主要服务于国家重大战略的区际铁路，为确保中央对铁路的控制权，使铁路为国家战略提供基础设施保障，建议采用中央主导型投融资模式。

公益性较强的项目。对于主要服务于国防安全、国土开发、民族团结、社会稳定等运量较少，但建设必要性较强的公益性区际铁路，以及建设条件极为困难、造价高额的区际铁路项目，建议采用中央主导型投融资模式。

利于路网完整性和灵活性的区际铁路项目。对于影响区际铁路通道骨架完整性的重要项目，以及运量较大，经济效益较好的主通道项目，例如目前区际铁路通道中欠缺路段，或对路网有重要补强、盘活作用的区际铁路项目，建议采用中央主导型投融资模式。

4.2 适宜采用地方主导型模式的区际铁路项目

区际铁路通道在路网中发挥重要作用，因此，地方主导型模式的采用需要结合具体项目功能定位的深入分析，保证路网整体效益的发挥。

主要服务地方发展的项目。对于主要服务地方发展，且具有较好经济效益或较强社会带动作用的区际铁路项目，地方政府具有较强的建设积极性，建议适当采用地方主导型投融资模式。

路网性较弱的项目。对于路网性较弱，对区际铁路主通道影响较小，且具有一定经济效益的区际铁路项目，建议适当采用地方主导型投融资模式。

5 结论

建立科学合理的区际铁路通道投融资模式是保证铁路快速发展所亟需解决的问题。通过本文的分析研究，提出中央主导型和地方主导型两种区际铁路通道投融资模式，建议结合区际铁路项目的功能定位、所处地区发展实际等具体情况采用不同投融资模式，制定有针对性的投融资政策，以确保区际铁路通道的建设和重要支撑功能的发挥。