社会资本参与基础设施建设研究

邓洋

[提要] PPP模式一般指政府部门和私营企业为共同完成某一公共项目而形成的一种相互合作的关系。引入社会资本参与我国基础设施建设与运营可以有效缓解资金不足状况，打破不合理的垄断与市场壁垒。我国在应用PPP模式过程中也产生诸如监管缺失、融资困难、定调价机制不完善等一系列问题。为了更好地吸引社会资本参与公共基础设施建设与运营，必须通过采取相关政策措施、完善相应法律法规、加强风险管理等一系列配套措施来应对解决。

关键词：社会资本；PPP模式；基础设施建设与运营；融资障碍

本项目受湖南省研究生科研创新项目资助（编号：CX2017B485）

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2018年6月5日

一、引入社会资本参与基础设施建设存在的问题

（一）法律法规不健全

1、缺乏全国性专门立法。尽管几十年来我国出台了多项政策支持社会资本参与基础设施建设，但多数是地方性规章，法律层次较低，效力不强。现有政策内容大多笼统简单，具体针对性不强，执行起来存在困难，且内容多数针对BOT模式，缺乏对PPP模式的专门立法。

2、市场准入门槛高，国有资本退出困难。我国的公共投资领域法律法规大多针对外资，缺乏支持国内民间资本的参与公共项目的立法。社会资本参与当前仍面临政府固有投资观念，企事业单位利益集团的阻碍，民间资本并不能真正地参与到基础设施建设项目当中。此外，我国还未建立国有资本退出机制。一方面地方政府不愿意放弃经营业绩较好的国企，另一方面国有企业自身退出意愿不强。

3、PPP模式现有的法律法规不协调、不配套。PPP项目涉及的领域较广，中间法律关系复杂，同一条合同内容可能牵涉到多项法律条款，且项目合同可能涉及到政府、国内私企、外资企业，因此可能会导致复杂的法律适用性问题。

（二）政府信用风险。政府角色定位及观念偏差。长期以来，政府在PPP项目中既是“参与者”，又是“管理者”。PPP项目合同条款对政府的约束力有限，政府和私人投资者之间并没有建立起平等的关系。在实践中，一些政府仍然难以改變其固有观念，履约意识不强，经常变更投资意向，更改合约内容。此外，政府“共赢”意识缺乏在我国是普遍现象，在项目中，一些政府一再强调自身的优势地位，将社会资本视为附属，往往忽视社会资本的合法权益。

（三）政策不稳定。尽管我国政府出台了多项政策鼓励社会资本的参与，但这些政策法规在实际操作中变化过于频繁，使民间资本面临着无法预料的政策风险。基础设施作为公共产品，本身就具有投资大、资金回收期长的特点，政策的不稳定加大了私人部门的风险，降低了社会资本投资的积极性。除此之外，政府换届往往会导致政策的变化，而我国的政策不支持政府对项目进行担保，而基础设施的运营期多在20年以上，政策的变化将加大私人资本的风险。

（四）监管不到位。监管权分散且存在权力交叉。目前，我国PPP模式缺乏一个全国性的权威监管机构。基础设施本身具有自然垄断的特性，引入社会资本参与不仅要引入市场竞争，还要求政府对整个项目的建设与运营进行监督。在我国，一个PPP项目的建设牵涉了诸如发改委、国土资源部等诸多政府部门，监管权的分散产生的结果要么是监管不力，要么是监管过度，各部门之间难以协调，不仅会增加企业负担，还会影响投资者积极性。

（五）监管人员素质不高。我国的公共投资涉及的范围涵盖了交通、电力、教育等多个部门，各行业对技术和管理方面都有不同的要求。作为监管者的政府，需要了解各行业专业知识技术以及相关的法律法规。目前，我国PPP项目监管部门大多沿用原有部门的机制，缺乏对公共投资的系统培训，监管队伍对于整个公共投资的了解程度不够，人员整体素质不高。

（六）项目融资困难。由于政府财政投资的有限性，PPP模式通常可以实现较高的债务比例，有时甚至可以达到100%。在我国，PPP项目90%以上的融资都来源于银行信用贷款，国内商业银行习惯根据政府或投资人的资信状况，以投资企业的资产负债表作为贷款数量的依据，然而我国企业的资产负债表规模决定了PPP项目通常只能获得很少的信贷资金，且多数银行贷款要求用项目抵押品作为担保融资，抵押品多为有形资产，依靠项目未来资产与现金流融资作担保在我国实施起来仍存在较大难度。

我国社会资本虽有雄厚的投资实力，也需要进行融资。近几年国家虽然对基建项目开放了股票、债券等多项融资领域，但多数针对国有企业，民营企业利用这些工具融资仍然存在较大难度。且商业银行在对民营企业贷款时条件苛刻，程序复杂，民营企业所能取得的贷款金额非常少。

二、促进社会资本参与我国基础设施建设的建议

（一）建立与完善相应立法建设。建立全国性专门立法。建立适用于我国PPP模式的全国性的、统一有效的法律法规体系，对PPP项目的市场准入、权责划分、投融资方式等具体方面做出具体的、有效的规定，为我国公共基础设施的建设与运营提供有力的法律保障，同时为投资者树立信心；解决法律法规职能交叉，不协调、不配套的情况，完善利益争端解决机制；完善社会资本市场准入与国有资本退出机制；加大对国内社会资本的政策支持力度，拓宽民间资本参与基建项目的渠道；要建立起政府与私人部门之间平等的合同地位，为国内民间资本搭建规范的项目准入、特许经营平台，使之公平参与竞争，而不是仅仅为外资参与提供政策支持；此外，通过对PPP模式的专门立法精简项目的审批过程，拓宽私营企业融资渠道并给予相应的政策支持。

（二）转变政府职能定位。PPP模式下需要政府明确角色定位，促使政府从项目主导者转变为项目合作者、促进者与监督者。政府作为项目合作者，主要负责项目整体规划、政策制订、行业监督。为吸引社会资本的参与，政府应该摆正自己的位置，努力消除政策的不确定性，增强自己的履约意识，打造诚信政府。作为项目促进者，政府应为PPP项目搭建更好地投融资平台，充分利用好各方优势，为消费者提供更好的产品与服务。作为项目的监督者，应成立单独的PPP监管部门对项目的质量以及公共产品定价等进行全程的监督，确保公共产品与服务的质量。

（三）建立与PPP模式相适应的监管体系。要成立单独的PPP项目监管机构，集中监管权力；对我国PPP模式进行单独的监管立法，明确各级监管机构的监管职能与权限，理清与其他行政部门的关系以及各级监管部门的权力分配；要保持监管队伍专业性，培育专业PPP监管人才，并定期对监管人员进行培训；明确划分监管边界。中央应该通过立法建立起统一的PPP模式监管标准，保证监管的区域协调性，而地方政府则主要负责监管的具体执行。

（四）完善PPP模式投融资机制。拓宽PPP项目融资渠道。首先，国家应该在政策上为PPP项目融资进行支持，放开对部分金融领域（如基金、保险）的投资限制，使这些金融机构有机会参与公共投资建设；其次，还应开发出与PPP模式相适应的金融工具，尤其是长期债务工具，使公共项目能够在债券市场融资；最后，还可以通过政策支持公共项目向政策性银行、外资银行贷款，拓宽融资渠道。

（五）转变商业银行经营观念。應改变我国商业银行以项目发起人或投资人的资信状况及资产负债表数据作为贷款依据的经营观念，使之与国际接轨，发放贷款应依据项目未来资产与现金流，更加注重项目的信用保障结构，从而真正实现有限追索权。

（六）加速发展我国金融衍生品市场。在我国大力推行PPP模式的浪潮下，应该加快完善我国资本市场的力度，适当地开发金融衍生工具帮助PPP项目规避利率、汇率风险，尤其是有外资参与的PPP项目。

主要参考文献：

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