PPP模式在京津冀高速公路建设中的应用

马涛

[提要] 以京津冀一体化带来大规模高速公路建设为研究背景，以高速公路需要大量资金和国家控制地方政府债务为前提，提出PPP模式是京津冀高速公路建设必然选择的论题，继而分析京津冀高速公路建设应用PPP模式过程中遇到的实际问题，并提出建议。

关键词：PPP模式；京津冀一体化；高速公路

本文受2017年度河北社会科学基金项目：“PPP模式在河北高速公路中的应用及风险管理研究”（项目编号：HB17GL078）资助

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2018年5月25日

李克强政府工作报告强调加强环渤海及京津冀地区经济协作，习近平也在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，要把京津冀协同发展列为国家战略，实现京津冀一体化。但要想实现京津冀一体化首先应该是交通一体化，尤其是高速公路建设应该优先发展。

一、京津冀一体化需高速公路建设先行

（一）京津冀一体化产生庞大城市经济群。京津冀一体化包括北京、天津以及河北省的保定、唐山、石家庄、邯郸、邢台、衡水、沧州、秦皇岛、廊坊、张家口和承德，涉及到京津和河北省11个地级市，区域面积约为21.6万平方公里，人口总数约为1.1亿人。京津冀都市经济圈是我国经济发展最快、最活跃、聚集竞争力最高的经济圈之一，这里聚集了中关村、滨海新区、曹妃甸等一批重要的科技区或工业区。随着滨海新区不断壮大，以北京-天津-滨海新区为发展轴，京津冀为核心区，辽东、山东半岛为两翼的环渤海区域经济发展大格局日渐形成。

实现这样庞大城市经济群的一体化，必然要有交通运输体系的保证，而高速公路建设必然在交通一体化和城市经济群发展中起主导作用。

（二）京津冀高速公路建设规模潜力巨大。河北省交通运输厅近期下发了《推进京津冀交通一体化率先突破的实施方案》，明确了交通一体化重点任务台账，致力于打造“四纵四横一环”综合交通网，包括沿海、京沪、京九、京承-京广四条纵向综合交通运输通道，秦承张、京秦-京张、津保、石沧四条横向综合交通运输通道，这“四纵四横”将与首都环线一起构成京津冀网格状交通的主骨架。到2020年，河北省区域将形成9，000公里的高速公路网，区域内高速公路“县县通”，京、津、石3个中心城市之间均有3条高速公路相连，环京津县（市、区）至少有1条一级公路对接。

京津冀交通一体化发展蓝图绘就，即将步入贯彻实施阶段，但是接下来将面临着一个重要问题就是如何筹措巨额建设资金。

二、PPP模式是京津冀高速公路建设的必然选择

（一）地方政府性债务较高。高速公路以往的建设管理模式主要是政府直接举债融资或通过政府下属融资平台间接融资，都会形成政府性债务。近年来，高速公路较多采用的BT模式进行建设，BT模式虽然能在建设期缓解政府融资压力，但建设完成，政府要进行回购，而建设期较短，建设完成，也最终形成政府负债。截至2013年6月底，地方政府性债务余额已高达近18万亿元，其中偿还责任债务约10.9万亿元。虽然总体可控，但部分地区已经出现偿债风险。

（二）国家控制地方政府举债。2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理意见》赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。对地方政府债务实行规模控制：地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。由此可见，京津冀高速公路建设所需大量资金由地方政府直接或间接举债融资已经受到严格限制，需要找其他融资方式。

（三）国家鼓励基础设施等有一定收益的公益性事业采用PPP模式进行建设。李克强在2014年以来的国务院常务会上多次要求大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成。国务院及相关部门也先后发布《关于加强城市基础设施建设的意见》、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》等相关文件，鼓励城市基础设施等有一定收益的公益性事业采用PPP模式。

总的来说，京津冀高速公路建设需要大量资金，但是目前国家已经控制地方政府性债务，单单通过地方政府直接或间接举债已经不能满足建设资金需要，只能给予一定政策优惠，引进社会资本，寻求政府和社会资本合作（PPP），而这种模式正是国家推荐和政策扶持的。因此，京津冀高速公路采用PPP模式修建，是符合客觀现实和顺应历史潮流的必然选择。

三、PPP模式在京津冀高速公路建设应用中的问题

（一）高速公路高固定成本特点决定PPP实施过程困难。首先，由于固定资产数额巨大直接导致高速公路项目进入运营期后的折旧费用巨大；其次，固定资产数额巨大还意味着购建固定资产的融资额巨大，高速公路项目进入运营期后则体现为财务费用巨大；最后，高速公路项目运营一段时间后，各类资产的维修维护和更新改造支出巨大。

（二）高速公路对PPP中社会资本素质要求较高。由于高速公路交通工程庞大、技术复杂，主要涉及以下几个方面：（1）土建工程承包商：需要有一定设计和工程承包管理的资质和业绩，有一定的资本实力和投资意愿；（2）运营商：有国内高速公路运营管理经验，有一定资本实力和投资意愿。因此，影响高速公路投资效益的因素非常多，而大多单个社会资本无法进行这样专业化程度高的投资，这就对PPP参与单位提出比较高的要求，因此完全满足技术要求和能力的社会资本数量较少。

（三）京津冀高速公路运营情况一般无法准确估算。高速公路规模经济特点体现为，随着高速公路由线状到网络化的形成辐射范围不断扩大，客流量呈几何级数增长，使得成本降低或收益增加。京津冀高速公路亮点也主要是能形成规模网络，旨在打造城市群。所以，只有城市群形成后，经济发展跟上，高速公路实现网络化，才能实现物流、客流的几何级数增长，实现高速公路的规模经济。前景虽然比较好，但是在此基础上估算值有一定的不确定性，需要政府制定相应的应对机制，以打消社会资本的顾虑。

（四）高速公路政府和社会资本风险分配复杂。高速公路交通建设项目具有投资大、周期长、内部结构复杂、涉及因素众多等特点，项目存在政治、经济、法律、建设、运营诸多风险，而这些风险中有些社会资本是无法承担的，必须通过设置合理的风险分配机制，吸引社会资本。（表1）

四、PPP模式在京津冀高速公路建设应用中的建议

高速公路以其客运量大、速度快等特点在公共交通中占有相对优势，备受世界各大城市群青睐。针对京津冀一体化特点及以上遇到的难点问题，提出以下建议：

（一）建立动态费用管理协调机制。高速公路收入主要有汽车收费收入部分和非汽车收费收入部分。汽车收费收入部分由PPP项目公司直接向消费者收取。随着京津冀一体化的加快，高速网络的逐渐形成，客流量会随着经济的发展呈现增长趋势，收入是动态的，所以费用管理应该也是动态的。但是，不论是前补偿模式还是后补偿模式，都需要由政府制定动态费用管理协调机制才能确保PPP融资项目取得成功。

（二）建议社会资本采用联合体形式参与PPP。联合体投标指的是某承包单位为了承揽不适于自己单独承包的工程项目而与其他单位联合，以一个投标人的身份去投標的行为。《政府采购法》规定在政府采购实践中，允许供应商以联合体形式参加政府采购活动：一是考虑到政府采购项目通常为批量性项目，规模较大，一家供应商难以独立完成；二是政府采购项目通常为复合型项目需要多个供应商联合完成。京津冀高速公路项目正是具备上述特点，项目中牵涉到土建施工以及后续的运营管理，很难有一家投资人能够包揽全部工作，因此采用联合体投标是合情合理的，能够有效规避各方面的风险，降低项目运作成本。

（三）建议采用竞争性磋商的采购方式。竞争性磋商采购方式，就是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。京津冀高速项目虽然具有明确的建设规模，但运营情况一般无法准确估算，项目核心边界条件和技术经济参数仅供参考，与实际操作可能会有差距。因此，建议京津冀高速公路采用竞争性磋商的方式进行采购。

（四）采用合理风险分配方式。PPP融资模式的项目风险分配由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。（表2）

主要参考文献：

[1]李永强，苏振民.PPP项目的风险分担分析[J].经济师，2005.9.

[2]张泓.基于准市场化原则的地铁企业盈利模式研究[J].城市轨道交通研究，2015.18（8）.

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[4]苗启虎，何小竹，费方域.城市轨道交通的外部性及其盈利模式探讨[J].城市轨道交通研究，2004（5）.

[5]张晓莉，张泓，刘勇.地铁经营加物业发展盈利模式的内涵与操作思路[J].都市快轨交通，2008（2）.

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