加强乡镇敬老院五保供养金管理的思考

刘建英

摘要：从乡镇敬老院五保供养金管理使用现状看，存在一些问题。如未足额兑现五保人员供养金、挤占、挪用、侵吞供养金等。为此，财政部门、民政部门、乡镇须切实履行主体责任，加强管理，建章立制，堵塞漏洞，全力将敬老院这一民生实事办好。

关键词：乡镇敬老院；五保供养金；问题；对策

乡镇敬老院是五保老人颐养天年的乐园，它遵循“老有所养、老有所学、老有所为、老有所乐”的办院宗旨，为集中供养的五保对象免费提供吃、穿、住、医、教、葬等方面的生活照顾和物质帮助，并每月发放适当数额的零用钱。其主管机构是县民政局和乡镇民政办，供养资金以财政供养为主，以发展院办经济和社会捐赠为辅。敬老院的发展一定程度上保障了五保老人的养老问题，促进了社会的和谐发展。

近年，随着社会经济的不断进步，使人们做到“老有所养、住有所居”，各级政府加大了对敬老院资金的投入，包括敬老院的基础设施建设、院民生活补助等。这一领域资金若不引起各级政府的高度重视，势必会成为基层“微腐败”的高发区。笔者近两年在对乡镇领导干部进行经济责任审计过程中，延伸审计了部分乡镇敬老院五保供养金的管理使用情况。审计发现敬老院在使用五保供养金上均不同程度的存在问题，甚至涉嫌违法。目前我县已处理几起使用敬老院五保供养金方面存在违纪违规的案件，追回被侵占资金约30万元，相关责任人或被免职、或开除党籍、或接受司法处理。

一、五保供养金使用管理中存在的共同性问题

（一）未足额兑现五保人员供养金

目前五保人员分为集中供养和散居供养两种形式，集中供养的标准略高于散居供养（我县2017年集中供养标准为每人每月450元，散居供养标准为每人每月350元）。部分集中供养五保人员由于其生活习惯或居住环境等原因不愿居住在敬老院，而长期居住在外。敬老院在充分尊重老人的意愿下，同意他们在外居住。乡镇民政办将这部分居住在外的五保人员供养金仍按集中供养标准划拨到敬老院账户中。但敬老院在实际运行中，却未将供养金足额兑现到这部分五保老人手中，而是将标准降低到每人每月240元至300元不等，每月就少兑现每名五保人员供养金100元至200元不等。敬老院将少兑现给五保人员的补助资金就留存于敬老院，用于敬老院日常开支或形成结余，或被侵占、挤占、挪用。

（二）资金管理不规范

一是敬老院未设立对公账户。目前，由于多种原因，我县大多数敬老院未设立对公银行账户。乡镇民政办就采取将五保人员供养金以现金方式支付（每月现金量几万不等）给敬老院出纳或通过银行转账的方式转入敬老院出纳个人银行账户中。这两种支付方式都不同程度地违背了《现金管理暂行条例》和《人民币单位存款管理办法》中的相关规定，使财政性资金脱离了监管，存在潜在的廉政风险。二是资金交接不清。以现金的方式支付五保供养金，就会出现现金交接不清。乡镇民政办经办人利用职务之便，少拿现金给敬老院出納，如当月应支付敬老院五保供养金3万元，出纳出具的收据也是3万元，但民政办经办人可能告诉敬老院出纳，由于自己手头较紧，暂且只给出纳2.5万元，余下资金以后补齐，但期限却遥遥无期。这种支付方式已经把公事演变为私人交易。将五保供养金转入敬老院出纳个人银行账户中，又存在公款私存的问题，出纳可以随意存取资金，资金的收支动态同样缺乏监管。三是资金缺乏有效的监督。由于敬老院管理人员缺乏，现金的收支、物资采购、现金保管、现金收支流水账往往集中于敬老院出纳一人之身，这样就很容易出现资金监管失控、收支不明、结余资金无人问津等问题。

（三）资金使用不规范

多数敬老院鼓励院民发展生产，采取租用土地种菜或喂养牲畜等自给自足方式创办院内经济，这样就大大节省了敬老院的生活开支，五保人员的生活补助资金就存在一定结余（从抽查情况看，部分敬老院的五保供养金结余累计达20万元以上）。但是这部分结余资金却缺乏有效的监督管理。敬老院在管理使用这部分资金时，就存在随意将资金出借给他人、额外发放管理人员值班补助和考核奖、支付管理人员养老保险等挪用、挤占的情况；甚至将结余资金用于个人私人开支，存在侵吞五保人员供养金结余资金的情况。

（四）档案资料管理不规范，管理人员更换频繁，人员变化未及时进行交接

部分敬老院未建立收支流水账，或收支单据、现金日记账管理不善，资料部分遗失，加上敬老院院长、管理人员、敬老院出纳、民政办工作人员等更换频繁且在更换时未进行资料的移交，造成敬老院资料不完整，资金核算不清、收支余不明等问题。

（五）当地党委政府对敬老院资金监管缺位

资金由县民政局下拨到乡镇民政办，乡镇民政办以拨作支，每月按标准以现金或银行转账方式支付给敬老院，对敬老院资金的具体管理、使用情况不再过问。这部分资金就成为了乡镇管理上的盲区。

二、存在问题的原因分析

五保供养金在管理使用上存在诸多问题，究其原因主要有以下几点：

一是思想上重视不够。乡镇的专项资金繁多，这块资金没有引起相关部门的足够重视，关注较少。

二是管理制度不完善。各级政府出台的管理制度多是为了保障五保人员的生活水平、人身安全等方面，对敬老院的管理人员岗位职责、合同约束、资金安全等方面缺乏有效的内控管理。

三是人员队伍整体素质不高。敬老院管理人员大多都是临时聘用的当地村民，没有经过专业培训，财经意识淡薄；加上财务水平有限，不能准确、全面地反映敬老院的业务收支状况。

四是财政预算的人员经费偏低。目前，我县敬老院管理人员工资每月基本在1500元左右；加上乡镇不能全额保证管理人员的养老保险等支出，管理人员的工作补贴和养老保险等支出就只能从生活结余资金中列支，势必造成对五保供养金的挤占、挪用。

三、加强五保供养金使用管理的措施建议

（一）建立健全制度

县财政局、县民政局进一步完善社会救助保障制度，加强对乡镇敬老院的财务管理，提高资金的使用效益，保证敬老院各项工作的正常运转。各乡镇负责指导敬老院建立敬老院管理制度，包括院长职责、物资采购人员职责、现金出纳职责、保管员职责、财务管理制度等，从制度上保证分工明确、权责分离，规范资产管理。

（二）加强资金管理

一是加强敬老院的账户管理。县民政局牵头，积极争取建立敬老院对公账户；乡镇民政办在划拨敬老院五保人员供养金时，取消现金支付方式，均采用银行转账的方式。在目前未开设对公账户的情况下，要求敬老院只能使用存折户，且实行账、款、物三分离的管理办法。二是实行专账核算，确保专款专用。分别核算财政补助收支和院办经济收支。财政补助五保人员的供养金只能用在改善五保人员生活水平、居住环境上，不能用于发放敬老院管理人员奖金、补助等，不能挤占、挪用、侵吞院民生活费。院办经济的部分净收益可以用于发放绩效考核优秀的敬老院管理人员和文明院民。

（三）建立监管长效机制

一是建立完善对敬老院管理人员的绩效考核机制。考核内容包括院办经济情况、财务管理情况和服务质量建设等方面，以奖为主、罚为辅，做到惩奖结合，从而促进敬老院的健康发展。二是加强部门联动，强化资金监管。当地党委政府要切实履行主体责任，加强对敬老院资金的监管力度，定期或不定期地查看资金的使用情况，确保资金安全。县民政部门作为行业主管部门，要加強对敬老院资金业务指导和管理。县乡两级财政部门要对敬老院资金使用情况进行监督管理。县纪检监察部门要加强对敬老院资金使用情况进行监督检查。对检查中发现的问题要及时处理，对违反法律的，要移交司法机关依法处理，从而确保专款专用和资金安全。

（四）坚持财务公开制度

经费、物资、伙食、生产经营等账目要定期公布，并接受供养人员和社会有关方面的监督。一般应每季度公开一次财务状况，特别重要的事项应坚持当月公开；公开的内容要完整，包括院内所有支出和收入必须逐项公布明细账目；公开的形式以书面公开为主，并辅以口头宣传。

（五）稳定管理队伍

一是乡镇人民政府根据敬老院需要和规模配备敬老院工作人员，并按程序招录、解聘敬老院管理人员，签订聘用合同。二是提高敬老院管理人员工资福利待遇水平。可以比照乡镇、村集体企事业单位干部和职工的待遇确定敬老院院长和其他工作人员的工资福利待遇，从而保证队伍的相对稳定性。

（六）提高财经意识，建立移交管理制度

一是加强对管理人员的财务知识培训，让他们认识到遵守财经纪律的重要性，知道哪些可为哪些不可为，不碰触财经纪律底线。二是敬老院院长、会计人员、出纳、物资采购员、物资保管员及其他管理人员工作发生变动，应按财务管理有关规定及时办理工作交接，工作交接不清的暂不能离开工作岗位，交接时必须要有所在乡镇领导及县民政部门财务人员监交，切实做到前不清，后不接。