地方政府投融资平台债务风险的控制

尹梅

摘要：近年来，在我国社会经济环境及相关政策法规的影响下，地方政府投融资平台迅速发展壮大。此平台在解决政府筹资难题、带动地方经济发展的同时，也因其非理性的扩张引发了巨大的潜在的债务风险。债务风险的发生将会给社会安定、国家政府的信誉等带来许多负面影响，因此有关地方政府投融资平台债务风险的问题备受各界关注。文章阐述了投融平台债务风险的相关内容，然后详细分析了风险的表现形式，最后提出了控制平台债务风险的有效措施。

关键词：地方政府投融资平台；债务风险；控制

“十九大”的召开已经明确中国特色社会主义进入新时代，我国社会主义矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府作为社会服务的提供者，负担着社会服务的供给。从2008年年底以来，我国地方政府投融资平台数量和融资规模在国家政策及银行的支持下迅速发展，平台成立的责任是承担当地基础设施建设、促进地方经济发展而不断筹资投资的重任，结果不负众望，通过此平台，地方政府完成了大量的基建建设工作，不仅提高了公共服务质量，还在法律允许的范围内有力地实现了本地经济的增长。地方政府投融资平台虽然发挥了许多积极的作用，但政府作为此平台的后盾，担负的债务金额过于庞大，平台这种粗放的、未充分考虑成本效益的非理性扩张模式很有可能给地方政府带来严重的信贷危机，所以各界对地方政府投融资平台可能引发的债务风险十分关注。鉴于这种现象，探讨此平台财务风险的相关信息刻不容缓。

一、地方政府投融资平台债务风险概述

地方政府投融资平台是指地方政府地方为了城市基础设施建设，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。该公司主要以政府作为担保，土地为资产，通过向国家政策性银行贷款（当然也有向商业银行贷款）的形式融资，融取资金主要用于地方基础设施建设以及各类公益性项目等。地方政府投融资平台的出现，有效解决了政府资金不足以支撑其充分发挥社会职能的现状，便利了人们的生活，促进了我国社会服务的完善。但近年来的相关数据统计结果显示，地方政府投融平台的债务金额过于巨大，有的甚至达到政府收入的2～4倍，这说明此平台存在着严重的潜在债务风险。既然债务风险存在的主要原因就是平台债务过多，而平台及政府的还款能力有限，即使政府能还上，也会给它造成许多不利影响。

那么，究竟是什么原因造成了地方政府投融资平台债务的激增呢？一是由于土地资本化的运行模式，随着我国房地产行业的兴盛及各类建筑设施需求量的增加，土地价格飞速上涨，政府作为大量土地的拥有者，在投融资平台向银行贷款时用土地作为抵押，或者将土地作为最后的资产，对银行看来，土地是一种高收入低风险的稳定的资产，所以也乐于接受这种形式的交易。双方的你情我愿共同促使了土地资本化运作模式的盛行，政府的投资和负债在不知不觉中变的庞大起来。二是因为地方政府职能和政府收入不匹配，基建项目基本上都是预算内的、专款专用，部分项目国家财政拔款占一部分，当地政府自筹一部分。我国地方政府收入主要来源于税收，对地方大小事务，国态民生都要全权负责，这桩桩件件都需要一定的资金支持。三是在具体的项目选择和决策上，地方政府作为决策者，基建项目周期长，回本时间更长，领导的业绩评价主要是其在任期间所完成的业绩，催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即“前人借钱、后人还债”的奇怪现象。当然，造成投融平台债务激增的原因还有许多。

二、政府投融资平台债务风险的表现形式

（一）投资项目经济效益难以保证而引发的风险

一些地方政府投融资平台在项目投资时未考虑收入因素，有的政府官员为了加大自己的业绩，在不了解本地项目建设现状的情况下就进行新项目的开发，扩大投资摊子，盲目投资一些没有经过价值评估的项目，项目投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资或者不符合经济效益的投资，这些都造成了政府资金的明显浪费和投融资平臺的效益低下。

（二）投融资平台短借长投模式引发的风险

由于投融平台融得的资金大都是用来进行基础设施建设或其它公共性项目建设的，这类建目的建设周期较长，一般在几年左右，并不能及时取得资本的回收，也就无法及时还款，况且政府支持建设的项目大都是为人们提供服务的，就算其营利，营利能力也不强，随着政府职能的扩张，所需建设的项目逐渐增加，这就需要投融资平台不断融资，旧债未还，新债增加中，致使风险增加。

（三）贷后管控存在漏洞引发的风险

地方政府投融资平台是政府投融资的一个平台，它仅负责成功融取资金，投资基建项目，而还款并不是投融资平台所关注的，也就是说，用款人和还款人是不同的个体，政府对投融资平台的整体效益缺乏有效筹划。有些政府对其所控平台的负债情况也是一知半解甚至全然不知，也就无法对它进行适当调控，这在无形中增加了地方政府在投融平台上的债务风险。

三、控制地方政府投融资平台债务风险的有效措施

（一）控制适度负债规模，完善政府债务偿还机制

任何事情的推进只有做到有理有据、有章可循、保持适度才能顺利进行，对于政府所担负的债务来说，控制适度举债规模，把融资规模与还款计划充分考虑，才能有效避免地方政府投融资平台的债务风险，所以既要考虑投资机制，又要建立并完善债务偿还机制。首先，政府需要扩大收入来源，税收作为我国财政收入的主要来源之一，应当受到地方政府的重视，一方面，政府可以将与税收有关的基建设施提前完善，增加税收收入，再进行周边配套基础的建成以保证后续资金的供给；另一方面，政府可以充分发动人民群众的力量来减少可由社会群众完善的服务。其次，政府需要提前准备偿还金，不论是个人还是组织，在做事的时候都要学会未雨绸缪、居安思危，一旦有贷款出现，政府就应该尽可能早的有意识地逐渐储存资金，在不耽误当期任务的前提下准备偿还金，积少成多，这样当真正要还款时，也不会毫无准备。最后，地方政府投融资平台分为不同类型，有营利型、半营利型和非营利型，对于不同类别的投资项目，要采取不同的债务偿还方式，这样才能分清轻重缓急，实现有序还款。

（二）强化地方政府投融资平台的内部管理

虽说地方政府投融资平台是为政府进行相关建设而融资的，政府对其大量债务的出现有不可推卸的责任，但若是由于平台自身管理不当或经营不善而导致巨额债务的出现，那政府是不需要为其全权买单的，所以政府应该加强对投资项目的管理，明确了解每项资金的来龙去脉。一方面，政府需要对投融资平台的负债金额予以明确的规定，限制其负债率，避免违规担保，并建立规范专业的项目资金追踪系统，以保证政府能够实时清楚项目进程、资金使用动态。另一方面，若想实现高效管理，各类管理人才都是不可或缺的，因此除了可以聘请专业的管理人士帮助投融资平台开展相关的管理工作之外，还需要对平台现有的高层管理者进行培训，以提升他们的管理知识，提高其管理水平。另外，关于投融资平台的负债情况、还债能力等相关信息，需要进行适当披露，以保证银行等借款机构以及政府对此有一个透彻的了解。

（三）建立并完善债务风险防范机制

任何事情的进行都是有潜在风险的，若因风险未发生就忽视了对其的防范则是不明智的，防患于未然才是最正确的做法。所以，即使政府背后有整个国家支持，不至于轻易发生债务风险，但必要的风险防范机制还是需要建立健全起来的。一是可以建立一个完善的决策机制，对于每项贷款的申请、项目的投入、资金的分配乃至债务的偿还等所有程序都要进行科学的评估和决策，对于平台重大决策、重大事项、重要人事任免及大额资金支付等实行集体决策审批或者联签制度，避免决策失误带来损失，并对每道程序中可能出现的风险进行预测，进而提出相对应的解决方案。二是可以采用投融资平台的信用评价机制，即通过对地方政府投融资平台的债务总量、运营能力等指标进行评价，评出不同的级别，然后政府可以根据级别的不同给予不同的优惠政策，从而激励投融资平台不断提升自身能力、弥补不足，进而避免了因平台管理者的缘故带来的债务风险。

（四）推动地方政府投融资行为的市场化发展

我国实行市场经济体制，国家只是在宏观调控的位置上，而地方政府进行融资大都只能通过银行贷款的形式，方法过于单一，容易受到银行的限制，且单一的结构来源使得投融资平台的风险抵抗力差，所以，应该充分发挥市场调节作用，通过市场推动投融资平台良性发展。比如，可以先允许部分地方政府發行适当规模的“市政债券”，查验试行效果，或者允许平台公司开展部分营利业务来充实自己的资金来源，还可以通过公司债或者在民间向个人进行融资等形式，不断扩大融资渠道。总之，要通过各种方式降低信贷融资的占比，将债务风险进行分散，然后规范投融资市场，从而稳步推进政府投融资行为的市场化发展。

四、结语

综上所述，加强对地方政府投融平台债务风险控制的方法有很多，但其中最重要的是控制适度负债规模，完善政府的债务偿还机制、强化地方政府投融平台的内部管理、建立并完善债务风险防范机制以及推动地方政府投融行为的市场化发展。

参考文献：

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（作者单位：广西华都建筑科技有限公司）