浅析当前事业单位内部控制建设问题及对策

刘方

摘要：在政府改革力度加大的背景下，事业单位内部控制建设越来越受到管理者的重视。文章阐述了事业单位在内控控制上存在的诸多问题，分析了事业单位内控控制产生问题的原因，提出了解决这些问题的对策和方法。事业单位的内部控制建设将是一个全局性的，需要各方配合并持之以恒的问题。未来，我们期望借助先进的互联网管理平台来完善事业单位经济业务的每一个节点，实现闭环式管理，让行政事业单位内部控制建设走上一个新的台阶。也希望政府能放权给事业单位，给与事业单位一定的事权，从制度上保证行政事业单位内部控制的建设。

关键词：内部控制；问题；对策

根据中华人民共和国会计法第二十七条，单位应当建立内部会计监督制度。而行政事业单位管理一直存在盲区，各部门各自为政，内部监督薄弱，预算与经济业务存在脱节，会计核算又与经济业务不相对应明晰化。而内部控制恰恰能弥补这方面的缺陷和漏洞。所以在2012年，财政部发布了财会【2012】21号文，出台了《行政事业单位内部控制规范》，时隔5年之后，2017年，财政部又发布了财会【2017】1号文，出台了《行政事业单位内部控制报告管理制度》。

本文将以事业单位内部控制的定义和范围入手，罗列分析目前事业单位内部控制过程中产生的现象，责任意识等。并从内控机制，单位内部权力分配，内外部审计监督等问题入手，探讨事业单位如何在财务管理整体框架内健全内部控制建设，为广大事业单位财务工作人员和管理者提供可借鉴的管理经验，进一步提高事業单位内部管理水平。

一、事业单位特点及其给内部控制建设带来的困难

事业单位不同于企业，企业的经营目标是企业价值最大化，是有个很明晰精确的指标设定的，所以一切经济业务活动和管理都围绕这个指标而展开，也就能相应精细化各种管理流程和制度，并以切实可行的效益指标来考核目标的执行效果。而事业单位并不承担类似于企业那样的市场盈利职能，事业单位承担的是社会服务这个职能，更多考虑到的是社会公众的满意度。所以，事业单位各种制度设计的理念也是围绕如何确保社会资源利用的有效利用而不是如何追求经济利益最大化，正是这一理念，决定了事业单位在自身制度建设和制度管理上有着先天的缺陷：只关注社会资源的使用是否合法合规而不注重社会资源的使用效益，没有引入企业的全面绩效管理理念并设计相应的内部控制制度。这一切，为开展事业单位内部控制建设带来了一定的困难。

二、事业单位在实施内部控制中出现的问题

（一）事业单位内部控制的主观意识不强

事业单位普遍存在缺乏内部控制意识，重事业单位发展规划，轻内部事权财权等管理，甚至缺乏对内部控制概念的基本了解，认为内部控制是财务人员的事情，出了事跟我领导者没关系，将一切责任推给财务人员承担。因此很多单位的内控主观意识不强，主动实行内控的主观意愿不强。

（二）事业单位内部权力分配不合理

事业单位普遍存在权力过于集中的现象，很多事业单位没有实行分岗分权、分事设权、分级设权，导致风险隐患。

（三）内外部审计监督不到位，责任意识不强

很多事业单位虽然有内控制度，却没有相应进行内部审计，没有对单位内部的财务流程进行监督的机制。即便建立了内审部门，但部门人员配置不合理，导致缺乏独立性和专业性和责任意识不明。外部审计主要偏重于财政资金使用是否合法合规而忽视对单位内控制度实施效果的监督。这两方面都不利于单位内控建设。

（四）内控机制不尽如人意

有的事业单位虽然建立了内控控制制度。但运行内控制度的机制却不尽如人意。如何分阶段把控财务流程和监督经济业务进行全程跟踪，并没有形成环环相扣的机制。预算管理、项目管理、资产管理都存在一定的机制运行问题。没有建立具备可操作的相对清晰明确的内部控制运转体系。

三、影响事业单位内部控制建设的因素分析

（一）内部控制意识

长期以来，事业单位的领导对单位的管理偏重于全局性的布局和对社会公众满意度回馈，而忽视了内部制度建设和细节管理，没有把内部控制建设当成是防范风险、加强管理的措施来抓。而对一线的财务工作者而言，整天埋头于繁杂的经济业务处理，自身素质也不高，更多关注资金的执行度和计划的完成度而忽视了经济业务的前端控制和审核，从而也就淡化了整个内部控制意识，导致了财务风险和管理漏洞。

（二）内部权力设置

长期以来，事业单位的管理都是粗放式管理。家长式作风比较严重，具体到内部权力分配上也是权力高度集中，而没有实现分级管理。落实到具体岗位上，往往也是一人多岗，职责归属不清，互相扯皮推诿，责任意识不强。由于人员编制紧张，导致很多单位无法实现轮岗制度，客观上也是导致事业单位岗位职责不清责任不明的主要因素。

（三）审计监督

虽然事业单位有所谓的预算执行审计、经营性资产审计和财经大检查等一系列外部审计，但由于外部审计偏重于经济业务是否合法合规和审验财政资金是否有效使用，政策制定偏重于项目的绩效问题和资金合法合规问题，而没有从政策本身制定出台过针对事业单位内部控制的具体操作细则和法律法规政策体系，导致控制执行监督存在一定的执行政策瓶颈。而事业单位内部审计也往往因为机构人员设置问题以及目的不清而流于形式。更多事业单位的内部审计往往也只是一个专项的审计，而不是全方位的真正意义上的财务活动流程的内控审计。

（四）内部控制机制

不少事业单位虽然建立了内控制度，但缺乏一套行之有效、沟通顺畅的内控机制。处理经济业务往往只停留在惯性思维上，没有严格按照规章制度和流程去办理，导致经济业务的执行流于形式。而且不少单位领导长官意志之下，往往唯领导是从，导致财务风险频发。又由于各部门之间缺乏有效和及时的沟通，缺乏沟通机制，没有沟通平台，导致会计信息处理失真，协调不力。对制度的执行缺乏有效的监管，责任意识不清，导致有法不依，法不责众，有法难依的现象，客观上导致内控实施形同虚设。

四、改善事业单位内部控制建设的对策

（一）强化内部控制意识

营造良好的制度实施环境，首要的是要加强领导者和财务主管等一线人员的主体责任意识，只有领导者们意识到内控的必要性和重要性才能引领全体人员有充分的认识。同时，还要将这一意识贯彻落实到全体员工的工作中，并与单位实际情况相结合，定期对职工进行培训。随着政府对事业单位内部控制建设的力度加大，随着政府会计制度出台，内部控制建设的迫切性越来越强。财政部也加强了对财务人员及管理人员的宣贯力度。各种培训机构和会计学院都专门开设了针对事业单位的内部控制建设的一系列讲座和培训课程，从实际实施角度确保了意识和行动的高度统一。

（二）明晰各级人员的责任

内部控制的一个要点就是要实现分层控制、分级控制，责任到人、彼此牵制、各负其责。事业单位可以根据自己的业务特点，管理结构去实现分级管理，分层授权，做到决策、执行、监督、问责环环相扣又相对独立分离，分事行权，分岗设权。并对相关重点岗位在明确岗位责任的前提下，制定岗位考核体系，明晰岗位周期等要素，实行岗位定期轮换制度。且事业单位可以考虑进行专项审计确保离岗后必须经过离任审计才能完成岗位顺利交接，原岗位出了事，必须有相应的追溯制度明确责任，按照国家有關规定问责。政府部门也应进一步开放事业单位的自主人事权，尽快完成事业单位分类改革，为事业单位编制问题松绑，为事业单位实现人员配置保驾护航。

（三）加强审计和监督机制

事业单位可以考虑在事业单位内部建立相应的比如审计处这样的内部审计机构，且保持一定的相对独立性。主要负责监督和审计内部经济业务。由于审计处的组成人员来自事业单位，对事业单位的经济业务有比较全面深入地了解，更容易查到问题，知道问题根源在哪里，更容易知道内部控制的薄弱之处在哪里，更容易推动后期的监督和整改执行。审计处有义务有责任去推动事业单位财务部门更好更全面地加强和完善内部控制，使事业单位内部控制更上一层楼，使内部控制发挥应有的作用。政府部门也应该从制度层面制定一系列内控审计操作细则和法律法规，把内控审计提高成是和预算审计等财经类审计同等重要的地位，倒逼事业单位形成内外部审计监督机制，完善内部控制体系。

（四）重塑内部控制机制、重塑事业单位的授权机制，改变事业单位原来的单向权力授权机制，建立起超越领导长官意志的内控机制

《内部会计控制规范——基本规范》第七条第二款规定“内部会计控制应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何个人都不得拥有超越内部会计控制的权力。”对一些单位领导者任人唯亲，长官意志做出了严厉的约束。只有彻底摆脱这种单一的垂直式的长官授权方式，才能建立起完成的内控机制，形成环环相扣又彼此制约监督的内控机制。

大胆借用先进的互联网管理经验，搭建起事业单位自身的信息管理和业务处理平台，形成事业单位和经济业务挂钩的OA系统，建立适合本单位实际情况的内部控制体系。有灵活运用预决算系统、会计核算系统、资产管理系统、票据管理等平台，加强对单位的内部业务流程的控制，实现事业单位内部控制的有效运行。建立起事业单位奖罚制度和年终绩效考核机制，强化责任主体意识。对领导者的明显责任进行追责。只有明确责任，奖罚分明才能整体性推动内部控制的相关部门和人员尽心尽职做好内控工作。

本文着重研究和讨论了事业单位内部控制出台的背景、历程、现状、存在的问题、形成问题的原因、对策。随着政府管理职能的加强和政府会计制度的出台，事业单位内部控制建设被提到了一个前所未有的高度，而从目前来看，事业单位内部控制建设才刚刚起步，很多单位都面临各种各样的问题，有意识认识方面的问题，也有自身难以克服的事权权限问题，但更多的还是单位内部机构配合衔接和控制的问题。通过本文，本人认为事业单位内部控制是一个综合系统问题，牵扯到政府对事业单位事权的放开和定位，事业单位内部管理体制和顶层设计，事业单位内部机构配合衔接。事业单位内部控制更是一个日常常态化管理的一部分，应该牢牢镶嵌在事业单位的管理制度内，层层传递，层层落实，细化到每个经济业务的细节中。细节决定成败。事业单位内部控制更是一个需要投入巨大精力巨大资金的工程，必须引入先进的管理理念，引入现代化的管理模式，充分利用网络时代特点，最大程度简化和完善管理流程，大胆建设类似于企业ERP系统的事业单位OA系统。而政府部门也应该加大对事业单位政策的扶持力度，开放事业单位的人事任免权，完善事业单位的人才队伍建设和人才配置，方便事业单位搭建起内部控制平台。未来，本人将进一步探索运用先进的互联网技术和大数据处理平台等网络技术来完善事业单位内部管理和控制的可能性并探索事业单位财务人员办公极简化的可能性。

参考文献：

[1]穆阳.事业单位内部控制建设存在的问题及建议[J].基层建设，2016（01）.

[2]俞腾.关于加强行政事业单位内控制度建设的几点思考[J].审计之窗，2015（01）.

[3]陈文.浅议事业单位内控制度建设[J].现代企业教育，2013（14）.

（作者单位：上海民航职业技术学院计划财务处）