集体土地产权制度改革

戴纯

摘要：在我国城镇化、市场化经济发展进程中，集体土地产权制度不完善最直接的表现为征地拆迁过程中土地利用效率不高、农民利益受损、失地农民成为社会风险、征地冲突激烈等一系列问题。因此，必须深化集体土地产权制度改革，通过明确土地所有权主体、界定产权边界及大小、完善土地他项权利、加快土地确权登记、提高农民法权意识等保障农民权益，使其共享经济发展红利，推进城镇化有序健康发展同时实现乡村振兴。

关键词：集体土地产权；征地问题；产权制度改革

一、引言

随着社会经济发展，大批农村土地被征收用以支持工业化、城镇化建设。而计划拿地、政府定价、市场出让的征地制度，计划色彩浓厚，农民难以享受土地产生的巨大增值收益。宽泛模糊的征地前提、不规范的征地程序及不合理的补偿安置等严重侵犯了农民权益，引发了一系列社会冲突。当前我国征地问题中农民权益流失的根本性制度根源在于农村集体土地产权残缺，产权的残缺弱化了农民在利益分配中的话语权，加剧其征地利益博弈中的劣势地位，从而导致土地收益分配博弈失衡即征地冲突的产生。我國农村现有集体土地产权制度存在较多计划体制的影子，与当前社会主义市场经济的发展存在冲突，影响了城乡一体化发展、和谐社会的构建，更激化了新时代下我国城乡不平衡、不充分发展的社会矛盾。十九大报告中指出要“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度，保障农民财产权益”，为我国集体土地产权制度改革指明了方向。因此，从征地拆迁中存在的问题出发，探讨我国集体土地产权制度改革的方向及措施具有重要理论及现实意义。

二、征地过程存在的问题

（一）土地供给控制过松，被征土地利用效率不高

在我国模糊的“公共利益”界定前提及集体对土地不得力控制的双重影响下，我国征地范围日趋扩大、征地现象日益普遍，本应得到良好保护和高效利用的土地征收后却被闲置、浪费，利用效率较低。国土部2015年发布《国家土地督察公告》显示，截至2014年，近五年内全国批而未供土地1300.09万亩，闲置土地105.27亩，土地浪费现象严重。而土地浪费严重的根源在于我国行政计划征收配置土地方式，土地供给控制不得力。我国城乡二元土地所有制下，集体土地属农民所有，然而“集体”土地权利行使存在两重现实障碍。首先，主体概念规定不明，我国“集体”目前可分为：村民小组集体、村集体、乡镇集体。在“三级所有”组织下，农村土地所有权行使存在越权、“被代表”或无人管理现象；其次，集体土地产权行使与国家行政权力存在冲突。为了公共利益需要，国家可对集体土地采取强制征收，农民主体地位被替代，对农村土地控制权削弱甚至丧失。且集体土地所有权与城市土地所有权处于严重不对等地位，集体无法享有农村土地所有权核心的处分权能，在土地征收过程中难以实现土地效益最大化。

（二）补偿标准低，农民利益受损

征地拆迁包括土地及地上房屋征收，然而我国《土地管理法》中仅对集体土地补偿给予规定，对于房屋及其构筑物补偿却未给出明确说明，且迄今我国尚未出台关于集体土地上房屋征收补偿相关法律，各地操作自由标准各异。较低的土地补偿标准及不明确的房屋补偿使农民利益遭受严重损害。一方面，《土地管理法》规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，在原土地年均产值上乘以相应倍数计算补偿费用，农民难以享受征收土地增值收益，且忽视土地发展权、收益权及土地对农民的社会保障功能，土地价值被轻视。土地产权属性在补偿中被忽略，计划经济色彩浓厚，土地的市场价值完全未显现出来。另一方面，不统一的集体土地房屋征收补偿标准给予地方较大解释空间。目前各省市实行采取结构成本补偿方法，未将房屋市场价值、附加收益等考虑其中，所得房屋补偿较难满足其重置相同使用价值房屋需求。集体土地使用中，农民土地收益权、处分权等发展不充分，农民在征地过程话语权和谈判权被弱化，低廉的征地补偿损害了农民利益。

（三）安置方式不合理，失地农民成忧患

在我国农村地区，土地不仅拥有产权功能，更发挥着对农民的最基本社会保障和就业等附加功能，甚至是其安身立命之本。而在征地过程中，补偿费用未体现土地附加功能，不能负担起农民的长期生活。且我国征地安置方式提倡采用一次性的货币安置，各类建设征地中除水利水电建设外，其余征地均未出台失地农民后期扶持政策，失地农民保险仅能保障其最低生活水平，忽视其后期发展支持。加上农民知识能力的不足，农民失去土地后易陷入次生贫困。另外，安置后的失地农民原有乡村关系、社会网络被切断，子女落户、上学等一系列城市生活、社会融入问题成为现实难题。失地农民成为社会潜在风险因素。

（四）征地程序不规范，各主体矛盾冲突激烈

征地过程是政府、开发商、村集体与农民之间的博弈过程，征地冲突则是博弈失衡的结果。农民由于知识能力的贫困、理性水平的欠缺与基层政府、集体的自利强势的平等缺陷，造成极大的权利不对称性，加上我国征地程序的不规范，使其庞大的征地利益链条中处于底层地位，利益空间被压缩。我国集体土地所有制下，存在农民土地使用权、承包权等权能不清问题，其合法权益易受侵蚀，农民土地主体地位难以体现。另一方面，集体与农民之间“权责利”不清，家庭承包制下的“两权分离”是所有权主体凌驾于使用权主体之下的行政配给关系，因此集体土地所有权与农民土地使用权之间难以清楚划分，模糊的权利边界使集体在征地补偿费用分配时有很大自由解释空间。同时，我国农村集体土地确权工作开展缓慢，农村大量土地存在产权争议。因此，客观上难以建立明确、科学的利益分配机制；征地利益分配具有较大自主性，主观上难以避免村干部及一些家族、地方势力在利益分配中的介入与影响，给村委会留下较大腐败空间，弱势的农民群体利益容易被剥夺。

三、集体土地产权制度改革方向与措施

（一）厘清“集体”概念，明确所有权主体

厘清模糊的“集体”概念，明确规定集体土地所有权主体及其代表是规范土地产权制度、维护集体权益的基础。在借鉴已有研究的基础上，结合我国国情，笔者认为重新组建一个专业组织对农村土地进行管理所需政治成本太高且牵扯到组织内人员选择等后续问题，可行性不大；且规定农村土地所有权主体为广大农民组成的各种经济合作组织而非农村自治组织和基层行政组织的做法使农村土地被分割成不同主体所有，经济组织间可能具有重合性同时组织成员为部分而非全部农户，易产生分配不公、农民间矛盾激化等问题。因此，笔者认为在已有的“三级所有”基础上，将农村土地全部收归村民委员会所有是成本最低、后续问题相对较少的选择。村委会由所有户主组成，对涉及集体利益的征地等重大问题采取民主表决方式决策，2/3以上村民委员表决通过方可实施。同时，选取村干部、村民代表组成土地所有权行使代表，一般事项由各代表协商，重大问题须全体村民委员共同商议决策。

（二）完善集体土地所有权，界定权利边界及大小

对于集体土地所有权，既要强化又要界定。土地所有权是由占有权、使用权、收益权和处分权组成的权利束。一方面，集体作为整体相对于国家政府而言，集体土地所有权四项基本权能应加以强化。所有权的强化首先表现在征收土地的控制、征地前提的确定上，以往土地征收中政府起决定作用，村集体难以参与公共利益的核定、征地范围的确定中，计划色彩浓烈。集体土地产权制度改革应限制政府权利、将村集体纳入征收决策中来，强化集体土地占有权、处分权，征收前提应由村民委员会共同表决，以集体对农村土地的控制权，减少土地乱征滥用。另一方面，所有权各项权利主体及其權能大小应被明确界定。集体是全体农民的代表，两者之间属于代理—委托关系，在征地补偿中，土地补偿费用涉及使用权的部分应归农民所有，其他部分归集体所有，用于集体建设后剩余部分以分红方式分给农民，这样方可有效划分所有权与使用权界线。明确划分集体与农民土地权利关系，界定权能大小并以此进行补偿，利于保障农民土地权益，减少村干部腐败行为。

（三）完善土地他项权利，农民共享土地增值收益

首先，赋予农民更为完整的用益物权和担保权，提高农民土地增值收益分配比例。十九大提出深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益。而现实中由于所有权主体的虚置、产权的模糊以及法律的限制，我国集体土地租赁、抵押、入股、流转、担保等土地他物权在土地权利行使中体现不充分。为保障农民土地财产与收益权利，最重要的是强化农民土地承包经营权和建设用地使用权权能。十九大中“土地承包期到期后再延长三十年”为土地承包经营权的完善提出了基础，还应明确所有权、承包权与经营权权能，使农民可通过转包、出租、入股等方式实现土地收益，在征地补偿中根据权能大小得到合理补偿。强化建设用地使用权则应逐渐放开对集体建设用地流转等限制，使集体建设用地与国有建设用地享受同等财产权利，使农民能共享农村现代化发展效益。其次，重视土地对于农民的社会保障和发展权益，在征地补偿中为应将社会保障费用、教育培训费用纳入其中，完善补偿安置方式，保障失地农民后期恢复与发展。

（四）加快确权登记，加强农民法权意识

目前我国农村大量土地处于“法外”状态，农民合理却不合法的土地权益难以得到保护。因此，为进一步明确产权主体、保护农民权益，应加快农村土地确权登记工作。以全国三调为契机，结合当地自然法与土地历史占用情况，深入推进以村组为单位的土地权利登记，使农民权益保护有法可依。此外，应提高农民法权意识，使其在征地过程中更安全有效的维护自身利益。加大政策法规宣传力度，普及维权知识，使农民了解其在土地中的权利义务及维权途径，从而提高其征地参与积极性、维权积极性和有效性，减少征地冲突，维护社会稳定。

深化集体土地产权制度改革是十九大中提出的重要议题，其改革与完善应坚持集体所有、耕地红线、农民权益不受损的底线，以明确权利主体、界定权利边界及大小、完善土地他项权利、推进登记确权工作为主要方向，最终实现维护农民权益、促进农村发展的根本目的。

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（作者单位：河海大学公共管理学院）