合肥城市空间发展历程及当代求索

摘要：合肥城市空间20世纪50年的发展历程（1949～1999年）是初态过程，成长显著、特色鲜明。世纪之交，合肥发展的困境与面临的挑战，十分突出，为此要寻求战略转型，探索城市空间发展的新格局，要对合肥市确立为安徽省会以来的六版城市规划的历时发展进行回顾，合肥的新区建设实践之路具有样本性和开放性。进入21世纪，合肥在城市空间拓展中不断跃迁，其有机生长、持续发展、从园林城市到生态城市的求索之路令人期待。

合肥，古称“庐州”“庐阳”。合肥作为地名出现，首见于公元前91年西汉时期司马迁《史记·货殖列传》，谓“合肥受南北潮，皮革鲍木输会也”。唐张守节成书于公元736年的《史记正义》将这句话做了清晰的解释：“合肥县，庐州治也。言江淮之潮南北俱至庐州也。”

民国三十四年（1945年）抗战胜利后，国民政府将安徽省省会迁至合肥县，合肥成为安徽省的省会。1949年1月21日，合肥县和平解放，同年2月，合肥设市。1952年，安徽省人民政府正式在合肥市成立。1952年8月17日，中央人民政府批准合肥市为省辖市和安徽省省会（图1）。

合肥，这座位于江淮之间的绿色古城，由于政治机遇而得以发展的城市，在近70年的发展历程中，走出了一条鲜明的城市特色之路。然而，在巨大的进步与当代转型交织中，合肥自身发展的成就与困难并存，机遇与挑战同在，因而更值得关注和期待。

一、合肥城市空间在20世纪的50年发展历程（1949～1999年）

城市发展是一个动态过程，它涉及到复杂的关联因素。对于合肥市来说，从1952年以来，两个因素起着至关重要的作用，一是政治因素，即作为省会开始承担安徽省的政治、文化和经济中心职能;另一个是生态因素，即合肥充分发挥绿色古城的宜居传统，营建园林城市。在这两个关键因素的引导下，20世纪的50年（1949～1999年）合肥市城市空间发展历程可以简要概括如下：

（一）1950年代～1970年代，城市基础设施改造和初步发展阶段

从1956年以来，合肥市在城市建设上明确了“重点改造老城，逐步向外扩展”，初步形成了以老城区为中心向外伸展的基本布局。1958年的规划，明确提出了以老城区为中心，向东、北、西南方向三翼伸展的三叶“风扇形”空间布局。由于合肥自身条件的薄弱和时代背景的制约，这一阶段主要集中在城市基础设施改造上。同时，城市空间得到了一些初步的拓展。

（二）1980年代，旧城改造以及城园结合的核心体系形成阶段

合肥市显著的发展始于1979年，同年编制的“合肥市总体规划（1979～2000年）”于1982年得到国务院批复。总体规划结合合肥市自然地形、主要工程设施的布局以及实际状况，保持三叶伸展格局，重点向西南方向发展。三叶“风扇形”布局被全国规划界誉为“合肥模式”，1984年获得全国优秀规划二等奖（一等奖空缺），从而被载入新中国城市规划史册。

这时期的城建工作主要集中在大规模的旧城改造上，城市空间环境呈现了协调发展的局面。在这一阶段，一个十分重要的城建活动是利用环绕老城的城墙与护城河遗址建设著名的城市绿色“项链”——环城公园，从而形成了城、园结合的核心体系。合肥市的城市形象因为环城公园的建设而得以确立。

（三）1990年代，城市空间发展的三叶形态和园林城市的实现

自1990年以来，合肥市在各个方面均得到了全面发展。这个阶段，以老城区为核心，向东、北、西南方向伸展的三叶形城市形态得以实现（图2）。环城公园成为新市区与老城区之间的生态缓冲带（图3），从城市东南、西北、东北向楔入城市的自然绿地环境与城市融为一体，多层次的绿化体系构成了园林城市宜人的生活空间，向人们展示了一幅了“城在园林中、园林在城中”的城园交融图景。1992年合肥被评为全国首批三个园林城市之一。

二、21世纪的转型

合肥市在20世纪的50年里，自身的成长显著，特色鲜明，一个规模适宜、俨然自得的园林城市彰显。然而，从宏观角度来看，合肥在世纪之交面临前所未有的竞争压力和城市困境。

（一）困境

区域位置：由于处在几个经济圈的边缘，承东启西的过渡区位优势未能得到呈现。

交通受限：受制于中国东西向交通发展的滞后。

地缘困境：发展空间受阻，城市拓展和新区发展开始侵蚀原有城市绿廊和开放空间。

经济发展水平：与相邻省会和经济发达城市比较，经济水平显著偏低。

城市竞争力不强：吸引外来优势资源能力弱，自身资源流失明显。

城市开放度不高，处于江淮之间、满足于省内地位，城市开放性、包容性、多样化低，综合地位处于全国同类城市中下水平。

（二）转型

世纪之交的城市现实与反思，困境、挑战与内外发展动力的结合，促使合肥必须拿出重大发展举措。2002年4月，合肥市委托中国城市规划设计研究院、同济大学城市规划设计院、南京大学城市规划设计院3家单位，对合肥市的发展战略进行研究，在此基础上，形成了《合肥市城市发展战略规划白皮书》。

发展新动力在哪里？交通改善、长三角的辐射、东西交流的“桥头堡”、科技研发能力、自主内生动力，这些新动力形成合力促进合肥进行转型发展。也正是由于以上困境和制约，所以城市发展潜力巨大。

在空间开拓与空间结构上，合肥要跳出原有格局，同时延续园林城市特色、营造生态城市。

中国城市规划院提出合肥的空间战略之重点是“沿湖建城”与“引湖入城”，跳出环城圈层发展的局限，拓展到巢湖之滨，形成发散结构之“新三叶”城市空间格局和环湖生态体系（图4）。

从2003年开始，合肥进入了一个15年的快速发展期。

三、合肥城市总体规划的历时性发展

合肥市从1952年确立为省会城市以来，先后经历了六版城市总体规划：合肥市城市规划图（1958年）、合肥市总体规划（1979～2000年）（1882年国务院批复）、合肥市總体规划（1991～2000年）（局部调整，1992年国务院批复）、合肥市总体规划（1995～2010年）（1999年国务院批复）、合肥市总体规划（2006～2020年）（草案、未批）、合肥市总体规划（2011～2020年）（2016年国务院批复）。

（一）从1958年城市规划方案到1995年总规修编——以老城为中心，城市空间三翼拓展

1958年的城市规划图（图5），规划到1967年人口55万，用地50.7km2。作为全省的政治、文化和经济中心，定位为一座以纺织工业为主的生产城市。在城市结构和空间拓展上，规划奠定了合肥市以老城为中心，向东、北、西南三翼伸展的三叶“风扇形”基本布局形态。

1982年经国务院批准执行的“合肥市总体规划（1979～2000年）”（图6），城市三叶“风扇形”空间格局得到肯定并逐步形成，旧城改造与环城公园建设，城市空间向外生长。由于城市建设的快速发展，1991版规划对1979版总规进行了局部调整，主要集中在人口与用地指标上，人口与用地规模分别达到100万和100km2（图7）。

到1990年代中期发展目标已经实现，人口和用地规模又已突破。1995年，合肥市开始进行总体规划修编，形成了“合肥市总体规划（1995～2010年）”，仍然是继续保持“风扇形”城市用地形态，主要向西南发展，适当向东、西两个方向发展，控制向北过度发展。城市总体布局为“多中心、组团式”，中间用田园楔入，以改善城市生态环境。这次规划主要是在以前的基础上进行用地拓展（图8）。

（二）进入21世纪的城市总体规划——从“（2006～2020年）草案”到行政区划调整后的“（2011～2020年）批复版”

进入21世纪，合肥市的城市化进程更加迅猛，并带有超常规、跳跃式的发展。“合肥城市总体规划（1995-2010年）”所确定的社会、经济及城市建设的各项目标到2005年底均已实现或突破。合肥市人民政府委托中国城市规划设计研究院和合肥市城市规划设计研究院对城市总体规划进行修编，形成了“合肥市城市总体规划（2006～2020年）（草案）”（图9）。

这一轮的城市总体规划所提出的空间发展策略与空间形态为：“规划期内城市主要向西、向南发展，适当向北、向东方向发展。老城提升，三面整合，两向拓展，两带控制。城市以老城为中心，沿几条对外交通放射线向东、南、西南、西、北五个方向伸展，形成星形的空间形态”。总体规划将中心城区划分为八个城市分区：老城区、东区、北区、西区、南区、经开区、高新区和滨湖新区。绿地系统以巢湖、蜀山和紫蓬山风景名胜区为背景，以自然河流水系、交通走廊防护绿地为纽带，以大型公园为节点，形成点、线、面相结合的城乡一体化的生态绿地系统。

合肥市从2005年开始进行的大拆违、大架构、大建设这一“求大求强”的快速发展周期，与席卷中国大地的房地产风潮、遏制不住的房价飞涨大势合拍，由于自身具有的价格低地和上升空间，合肥甚至一度成为全国最具“投资潜力”的城市，加之2011年的行政区划调整，城市从2006～2015年经历了10年的狂飙式发展期。

国务院2016年批复了行政区划调整后的“合肥市城市总体规划（2011～2020年）”（图10），将合肥定位为长三角城市群副中心城市、国家重要的科研教育基地、现代制造业基地和综合交通枢纽，城市定位实现了质的跃迁。中心城区人口和建设用地规模分别达到360万人和360km2。中心城市主要向西部、南部两个方向拓展。城市西部以建设国家科技创新试点市为契机，高新技术开发区向西拓展，建设科技创新示范基地。城市南部结合巢湖生态环境综合治理，建设生态滨湖新区。重点向南发展滨湖新区，城市形成组团式空间形态。合肥城市发展呈现出开放腾飞的大格局和美好前景。

四、合肥的新区建设实践

自1990年代以来，合肥市在城市空间拓展上就是依托新区建设，调整城市结构，力求促进城市空间的增长。主要建设的国家级新区有：位于市区西部的合肥高新技术产业开发区（高新区，1991年），位于市区南部的合肥经济技术开发区（经开区，1993年），位于市区东北部的合肥新站综合开发试验区（新站区，1995年）。21世纪初，在市区西南部开始启动建设政务文化新区（2002年）;2004年，在西郊大蜀山西麓，开始建设合肥国家科技创新型试点市示范区，跳出312国道进行空间拓展。当前，在城市的周边圈层，各区县均设置有经济开发区或工业园区。目前合肥行政区划内的省级开发区，主要有合肥巢湖经济开发区、居巢经济开发区、合肥庐江高新技术产业开发区、肥东经济开发区、桃花工业园、合肥蜀山经济开发区、双凤经济开发区、瑶海经济开发区、包河工业区、合肥庐阳经济技术开发区等。由此可以看出，合肥市正在不同方向上大力拓展城区。

2006年合肥市十三届人大五次会议通过了《合肥市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“141”城市空间发展格局（即一主城、四副中心、一滨湖新区）。改造提升核心主城区，在主城东、西南、西、北方向建设4个城市副中心（组团），并通过四个组团的规划优化调整产业布局，沿巢湖逐步兴建一个生态型、现代化的滨湖新区，使合肥城市空间发展逐步向“环城-滨湖-临江”演变。2006年，合肥正式启动滨湖新区建设。

政务新区和滨湖新区已经成为合肥21世纪城市空间发展的重心。合肥市政务文化新区规划面积12.67km2，现有常住城市人口12.5万人，是合肥市“141”城市空间发展战略中主城区重要组成部分，是集行政办公、文教体育、金融商贸、旅游度假、居住休闲功能为一体，独具人居生态特色的魅力新区、时尚之城，已经发展成为合肥新的政治经济中心和商业文化中心，具有区位优势突出、基础设施完善、文化氛围浓厚、发展潜力巨大等特点，经过15年左右的建设，将成为合肥的新“名片”与经济发展示范区。滨湖新区位于中国第五大淡水湖巢湖之滨，总用地面积约491km2，是合肥市通过巢湖、走入长江、融入长三角的水上门户。滨湖新区的发展定位是沿巢湖岸边规划建设滨湖新区，落实省委、省政府“加快现代化滨湖大城市建设，形成具有较强辐射带动力的省会经济圈”的决策部署，實现合肥从“环城”走向“滨湖”乃至“临江”的战略之举。滨湖新区的建设将使合肥成为真正意义上的滨湖城市，沿巢湖风景线将成为合肥的主要特色和魅力所在。新区的核心功能将体现为行政办公中心、商务文化会展中心、省级休闲旅游基地和综合居住（图11）。

建设新区，解决城市化进程中的人口和用地规模的不断扩增，是现代城市发展和空间拓展的必然选择。新区的选址、布局、建设、疏解主城功能以及处理好新老城区之间的关系是新区发展的几个重要方面。合肥一直在持续进行中的新区建设无疑具有实验性、样本性和开放性，尤其是当前正在进行中的滨湖新区建设，对于城市转型、生态城区营造、建成环境与自然环境的协调具有重要的实践价值和深远意义。

五、城市的跃迁——当代求索之路

进入21世纪以来，合肥寻求战略转型和跨越式发展，随着政务新区和滨湖新区的建设，在行政区划上又迎来一次大扩容。2011年8月，国务院批准撤销地级巢湖市，其所辖的居巢区改为县级巢湖市，与庐江县一起划归合肥。合肥版图随之一跃，从而成为怀拥大湖的省会城市（图12），总面积达11 433km2（含巢湖水面770km2）。由于行政区划的并入，合肥的城市空间向南大为拓展，由“滨湖”走向“环湖”，开始致力于“大湖名城、创新高地”的城市新形象塑造。

《合肥市城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划》于2013年6月正式对外公布，提出“1331”市域空间格局。这个空间格局是原有城市“141”格局的延伸。其中，第一个“1”是对原“141”格局的概括，包括1个老城区、1个滨湖新区和4个城市组团;第一个“3”延伸出“巢湖、庐江和长丰”3个城市副中心;第二个“3”则为“新桥临空产业基地、庐南重化工基地和巢北产业基地”3个产业新城;最后一个“1”为环巢湖示范区，滨湖新区将营造成为生态型新城中心。

从环城时代到环湖时代，从以老城区为中心的“风扇形”城市布局，到“141”城市组团，再到“1331”市域空间战略，合肥一直未停止跃迁式的发展。

2014年9月合肥市加入长三角城市群，区划调整奠定了合肥市成为长三角城市群副中心的综合基础。2016年末，城市建成区面积达428km2;2017年末，全市常住人口796.5万人。

在新世纪城市对外交通的发展中，必须要提及的是当代中国日新月异的高铁网络。高铁的飞速建设，将解决合肥对外交通受限的核心问题，使合肥成为全国性的交通枢纽城市。2017年11月，国家发展改革委正式发布《铁路“十三五”发展规划》。合肥目前处在国家重点布局的战略位置上，是连接东西、纵贯南北的全国核心枢纽城市。在之前高铁发展的“四纵四横”时代，合肥只接入一条沪汉蓉干线通道。在当前的“八纵八横”时代，以合肥为中心的“米字型”规划，未来将规划接入京深高铁、合福高铁、合杭高铁、合郑高铁、蚌连高铁。还将规划几条城际高铁，分别是合六城际、合淮蚌城际、合宁城际、合芜城际、合安城际。合肥将在“十三五”成为新的高铁枢纽新中心。到2020年，合肥将建成全国最发达的铁路枢纽之一。

在当前长三角一体化发展的区域协同、深度融合大背景下，作为皖江城市群的核心城市，合肥在新一轮发展中的战略定位职责重大、影响深远。对合肥城市空间发展转型的思考可以从以下四个方面着眼：

（一）合肥市的城市性质和战略定位

当前合肥城市性质已经确定为：长三角城市群副中心，综合性国家科学中心，“一带一路”和长江经济带战略双节点城市，具有国际影响力的创新之都，国家重要的科研教育基地，现代制造业基地和综合交通枢纽，合肥都市圈中心城市，皖江城市带核心城市。

合肥的战略定位：综合性国家科学中心、中国制造2025试点示范城市、国际化都市区、巢湖生态文明先行示范区和内陆开放新高地。

建设滨湖新区，把合肥的发展方向引导到环巢湖生态示范区，营造现代化滨湖城市，是提升省会形象，增强对区域经济的辐射力、带动力和社会影响力的重要举措。可以实现城市跨越式發展，加快城市化进程，提升城市的承载力，同时又是彰显城市个性和拓展城市发展空间的双重选择。

（二）绿色宜居城市与经济强市

合肥市在过去的发展中形成的突出特色是城园一体，城市空间尺度宜人，适宜居住。“三叶形”的城市形态将建成区与自然环境融为一体，山体、水系、田园绿地、森林湿地和大地景观渗透于城市空间中，多层次绿化景观综合在一起构建出了城市的环境风貌，并以丰富的层次和恰当的尺度营造出一座适宜人居住的绿色城市，山水城林相得益彰。

从城市空间发展的“141”新格局到“1331”市域空间格局，合肥市将主城区的功能明确为行政、金融、科教、文卫、服务等，以第三产业为主并将加工制造业放在周边的组团和延伸到外围的产业新城，统筹发展。绿色宜居城市与经济强市是否有冲突呢？2007年公布的《合肥市“十三五”战略性新兴产业发展规划》提出，大力发展战略性新兴产业，加快调结构、转方式，推动产业转型升级，大力构建现代产业新体系，推动经济社会持续健康发展。

产业经济的转型发展与保护城市生态环境相协调，在新的空间格局下延续园林城市高品质的环境质量将成为发展成败的关键。合肥在环巢湖地区建设滨湖新区，面临的最艰巨问题也是生态问题，对巢湖污染的治理、大规模的人工建设对自然环境施加的负荷以及对整体生态体系的梳理，这一系列问题有待深入研究，在具体操作中更要慎重。实现生态环境保护与建设开发活动的有机协调是发展的核心，要最大限度地追求可持续发展。

（三）有机生长、行政扩张抑或蔓延

合肥市希望借助当代中国快速城市化进程、“中部崛起”的发展战略、以及当前东西交通建设加快、长三角深度融合这些外部条件，实现合肥“经济强市”的目标。打造“合肥都市圈”以提高区域经济水平，提升城市地位和省会形象。然而这种以人口、土地规模、GDP指标、经济发展速度、财政收入等作为衡量指标的经济社会发展，实现发展目标的途径主要被寄托在将城市“做大”之上，使得城市空间不断向外拓展。在空间拓展中务实做强、高质量的品质增长以及可持续发展，则是城市有机生长的内在动力。

城市规划的职能是在这种拓展中进行有效干预和调控，实现城市的有机生长。合肥市的新区发展在空间结构优化的基础上，以多中心、组团式、开放性的城园交融、滨水环湖的空间形态，注重与自然生态环境结合，将会促进城市的有机生长。城市是有机生长还是无序蔓延，不仅取决于规划的编制和目标图景的确立，更为重要的是在于规划的执行、实施和管理。美好城市的营建是一个持续生长的过程。

（四）延续园林城市特色，走向湖滨生态城市

当代合肥城市空间发展的转型与跃迁，使合肥从1980年代以来为之自豪的内城“环城公园”景观跳出来，进入更大的生态环境视野;合肥“三叶形”城市布局也将发展成为“多叶片”星形空间格局。从这些变化来看，园林城市合肥的特色是得到了延续、强化抑或消减了呢？

合肥市绿色城市的营建从更大范围上引山水入城。城市西部的大蜀山、西北的水库、西南向的紫蓬山风景区、南面的巢湖、穿城的水系等是重要的自然生态要素。在两座山体、众多水库和巢湖围绕的自然环境中，纵横交错的水系、浅丘林壑、农田湿地，是合肥市发展所依赖的自然生态网络，通过绿化系统和开敞空间把这些要素进行连接，建立自然生态保护区，将城市空间融入更大范围上的生态环境之中。从城市的绿色环带系统发展成为立体的绿色网络空间环境，使园林城市进一步走向生态城市，延续合肥的城市特色。

当前，随着国家“一带一路”“长三角一体化发展”等国家区域发展新战略的实施与促进，国家级合肥滨湖新区、合肥综合性国家科学中心、滨湖科学城、江淮运河、“米”字形高铁网、城市轨道交通建设等重要项目深入推进，合肥城市发展面临新的跃迁和机遇，城市总体规划修编工作迫在眉睫。2018年4月，合肥市又启动了《合肥市城市总体规划（2018～2035年）》的编制工作，由中国城市规划设计研究院承担编制工作。新一轮城市总体规划编制将形成合肥2035年城市长远发展的规划目标和空间格局。对深度融入长三角、合肥经济圈、皖江城市带的区域发展等都有着至关重要的影响。

是有机生长还是行政扩张？是无序蔓延还是合理拓展？人工的规划建设与自然生态环境能否持续协调发展？合肥能否在跃迁中实现“破茧成蝶”，真正成长为“江淮明珠”，值得拭目以待。

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责任编辑：王明洲