收费制度改革背景下公共图书馆读者管理模式研究

张前永，张一川（．江苏泗阳县图书馆；．南京大学信息管理学院）

1 研究背景

“放管服”改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措。为进一步推进价格管理“放管服”工作，2017年7月，江苏省宿迁市公布了新一轮《行政事业性收费项目目录清单》，之前目录清单汇总中涉及图书馆的分编加工材料费、图书遗失赔偿费、图书污损赔偿费等收费条目没有出现。［1］同年10月，泗阳县发展和改革局、泗阳县财政局联合发文（泗发改费［2017］19号），明确取消图书馆“借阅卡、阅览卡遗失补办费；图书延期继续使用费”。［2］这是继2011年全国范围内推行的公共文化场所（美术馆、公共图书馆、文化馆）免费开放政策后，［3］在公共图书馆服务领域实施的又一重大改革措施。

笔者通过对国内外公共图书馆及国内部分高校图书馆借阅制度和规则研究，对传统的读者管理模式运行状况及效果、“新政”背景下图书馆的对应措施进行总结和探索，起到抛砖引玉之效，以求他山之石之策。

2 图书馆读者管理传统模式

图书馆的所有工作内容中，外借和阅览是图书馆服务中最基本、最传统的服务项目，公众正是通过这种方式与图书馆实现交互、产生交集。读者在使用图书馆过程中，违规行为主要表现在：读者证冒用、借用；遗失或污损馆藏书刊报；擅自将文献带出；文献逾期不还、预而不借；损坏机器、系统、软件等公共财物等。

公共图书馆是政府投资兴办、由各级政府文化行政部门管理，面向社会公众开放的公益性公共文化服务机构。公益性决定了其基本服务应是免费的，其投资主体为各级公共财政经费，决定了其资产和文献资源具有国有性质。图书馆针对读者的不同违规行为采用不同的处置方式，以实现资源利用的最大化。

2.1 限制性措施

读者证限本人使用，对转借或交换使用的，停止证件使用，取消借阅资格；对读者未按时取回预约图书的“预而不借”行为，取消一段时间内的预约权；对偷窃资料或因疏忽造成的非正常借出行为，促其悔过自新、弥补过失，情节严重、态度恶劣者，注销本人读者证（押金折抵赔偿费用）或通过法律途径解决。

2.2 收费性措施

（1）暂存型。该类型收费项目主要体现为办证押金。图书馆在读者办理借阅证时，结合单册图书定价和每次最大借阅量（册）而设置不同标准的押金数额。通常情况下，普通个人借阅证每证50-100元，单次可以借阅2-3册；集体（团体）借阅证每证200-500元押金，每次可借阅更多的图书，上海图书馆则针对特殊研究型读者收取的借阅证押金每证1000元。

押金是图书馆为了减少借出图书的损失，促进读者能够将所借图书“完璧归赵”而采取的一种约束措施。读者在退证时，只要没有丢失或未还的图书，所收款额将如数退还。这种收取暂存型押金的做法，在公共图书馆和私人性质的图书馆普遍存在，学校图书馆尤其是高校图书馆因其有较为完善的校园学生管理体系和约束机制，较为少见。

（2）成本型。指办证工本费和补证费。20世纪中后期，许多基层图书馆在办理读者证时，通常会收取5元办证工本费。这主要是因政府拨付的经费不足，向办证读者收取办证费，可适当解决经费不足问题。此外，对丢失读者证需要补证的读者，加倍收取补证费，目的是引导读者重视节约、珍惜资源、减少浪费，激发公众的图书馆意识和公德意识。2010年起，中央财政每年开始为公共图书馆补助免费开放专项资金，这种收取工本费的做法基本废止。

（3）劳务型。指资料查询、复制费。图书馆是文献资源的集散中心，数量多、品种全、完整性强，尤其拥有与公众日常工作、学习生活有着较高关联度的报纸、刊物等连续出版物以及具有地域特征的地方文献，具有资源优势。接待公众查询文献资料成为各公共图书馆一项常规工作。通常，为读者查找并复制资料，都会收取一定的复制费用。

（4）处罚型。指逾期费、污损费、赔偿费。在实际工作中，各级各类图书馆的读者中，均不同程度地存在书刊逾期、污损、遗失的现象。为了加强管理，各图书馆均因地制宜地制定相应制度和管理、应对措施，通过《读者需知》《办证需知》《借阅规定》等不同形式进行告知，并印制在《读者信息采集（登记）表》中进行书面提醒。以减少违规现象发生，降低图书馆资源流失风险、控制违规现象的扩大和蔓延。

3 图书馆读者管理传统模式利弊分析

3.1 积极意义

《中华人民共和国公共图书馆法》第四十四条规定，“读者应当遵守公共图书馆的相关规定，自觉维护公共图书馆秩序，爱护公共图书馆的文献信息、设施设备，合法利用文献信息；借阅文献信息的，应当按照规定时限归还”；“损坏公共图书馆的文献信息、设施设备或者未按照规定时限归还所借文献信息，造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任”。

李正华认为，“社会作为一个整体，必须有共同的规则”。［4］如若借书无法及时归还，他人平等享受知识的权利无从保证，甚至图书馆的藏书直接变为部分读者家中的“私藏”，图书馆可以依据双方的约定或者是已被读者知晓的图书馆规定，向读者要求归还图书并且要求读者承担违约金。［5］济南图书馆和安徽图书馆因读者借书引发的法律诉讼具有代表性。2014年5月10日，济南市民郑某因借书超期，被济南市图书馆收取8.3元逾期费，后向物价局投诉，但物价局认为收费合法。2015年1月9日，郑某将物价局告上法庭，要求重新调查，法院最终认可物价局的调查结论，判其败诉。［6］2017年5月19日，合肥市包河区人民法院终审判决，安徽省图书馆在收取读者书刊逾期使用费诉讼中案胜诉。［7］

传统的读者管理模式和措施，为图书馆界广为采用，具有普适性、针对性和实用性。虽然不能从根本上消除读者违规行为的发生，但对于图书馆的资源使用和财产管理起到了一定的积极作用。

以泗阳县图书馆2015-2017年（1-10月）的流通服务数据统计为例，其反映出的情况在基层公共图书馆中有一定的代表性（见下表）。

表 泗阳县图书馆近三年流通服务数据统计（中心馆）

表中所列数据显示，近年来，泗阳县图书馆持证读者、读者到馆人数、借阅量、逾期费总体呈上升趋势。受该馆中心馆装修、少儿馆闭馆迁址装修等因素影响，2017年以来虽然读者违约人次、逾期费略有下降，但通过同期定量对比分析，读者违约同比增幅较大，逾期费增长明显。其中，成年读者持有证人员的违约行为有增无减。

据了解，目前泗阳县图书馆最长逾期时间已达2,975天。以2016年为例，其所收的3万余元逾期费仅占政府所拨公用经费的1%，违规读者人均收取的费用仅1.35元。同时，所收费用均上缴政府指定账户，图书馆并没有私用。从这个层面看，图书馆并非是出于获得经济收益或者“惩罚”读者的目的，而是通过一定的经济手段让读者重视与遵守“按期归还图书”的基本义务。因此，有学者提出，在现今的社会环境下，逾期费的“劝导功能”远大于其“经济功能”。［8］

3.2 负面效应

图书馆传统的读者借阅管理模式，虽然有着政策法律法规的支撑，也得到了大多数读者的认可和响应，但在实施的过程中并非一帆风顺。

（1）导致读者的远离。逾期不还，图书馆通常会冻结这些用户账户，使其不能正常使用。很多读者会简单地因此远离图书馆，必然会给读者平等获取图书馆服务造成障碍。据美国盐湖城公共图书馆研究报告显示，一些低收入社区分馆的图书外借比例仅为14%，但读者账户被冻结的比例却高达30%。

（2）引起甚至激化矛盾。在制度执行过程中，图书馆员不止一次地遭遇过一些读者的无礼行为、言语攻讦，引发通过政府12345热线和网络问政的投诉甚至法律诉讼。在国家不断推进的法治社会进程中，公民的法律意识不断增强，他们在自身权益受到侵害时，会拿起法律武器维护自身权益。前述的诉讼案例就是最好的例证，尽管图书馆最终胜诉，但声誉受损已是不争的事实。

（3）影响图书馆服务能力的提高。在传统的管理模式下，对于违规的读者，大多数馆员会按章办事，但却通常是一罚了之，个人的主观能动性难以发挥，不负责任的惰性暴露无遗。长此，图书馆的服务质量和服务水平无从谈起。

4 图书馆新型读者管理模式及路径探索

“妥善保存馆藏文献信息”是《中华人民共和国公共图书馆法》赋予图书馆的权力和义务。面对“新政”的施行，图书馆所要面对的，一是如何应对图书丢失、延期、丢失补证等不经意行为，尤其是带有恶意性质的行为故意；二是图书馆如何确保资源的完整性；三是如何保障图书馆对于读者的正常资源供给。

4.1 业界的有益尝试

针对图书馆相关收费项目的设置引发的争议，尤其由此而产生的负面效应，已引起图书馆界的重视和关注。国外图书馆中，美国俄亥俄州的特拉华县图书馆在1986年就取消了逾期费，华盛顿特区、旧金山、亚利桑那州皮马县的图书馆，采取了不收取儿童或者青少年逾期费的作法。近来，越来越多的美国公共图书馆开始取消收取图书逾期费用，读者账户中以往累积的逾期费用也会被取消。纳什维尔公共图书馆、盐湖城公共图书馆等在2017年7月初推出了这一做法，希望借此消除图书外借的一些障碍，让更多读者可以尽可能地借阅图书；澳大利亚悉尼市图书馆在8个月取消图书馆逾期费的试行期间，有6.8万册图书归还到馆，是以往一年归还逾期图书的数倍。而整个悉尼市图书馆的可供外借的图书数量为41.5万册。有些图书逾期的时间甚至已经超过14年。［9］由此可见，免除逾期费促进逾期图书归还的效果很是明显。

国内许多公共图书馆在“新政”实施前，也开始了先行先试的探索与实践。被广大网友亲切地称为“史上最温暖的图书馆”的杭州图书馆，率先取消借阅押金，早在2003年首推免证阅览制度，2008年推出文献免证阅览、免费外借。［10］上海、嘉兴图书馆将读者借书不还的行为，上传至市公共信用信息服务平台，纳入个人信用系统，借书不还，将影响到个人信用；广州图书馆在今年公共图书馆服务宣传周期间，举行“让逾期图书回家吧”活动。［11］

4.2 公共图书馆读者管理的思路与途径

（1）探索以促进协同为目标的措施融合。市民卡记载了市民姓名、身份证号、社会保障号、个人照片等基本信息，上海、杭州、苏州等地的图书馆率先实现了读者证与市民卡的深度融合，市民卡均具备了图书馆读者证的功能，将图书馆基础业务置于社会服务总的框架体系中，方便居民使用的同时，也为图书馆管理纳入个人征信系统提供前置条件。

推行上海、浙江等地公共图书馆借阅失信管理办法，争取相关部门支持，推动公共图书馆诚信体系建设，建立图书馆“诚信黑名单”制度，将图书馆借阅失信行为纳入公民的诚信档案，通过诚信制度的有效实施，预防、改善图书借阅违约行为。

（2）增强图书馆权利意识宣传激励。采取多种形式和手段，加强对借阅制度的宣传，让读者在享有图书馆服务的同时，能够明晰自己的权利和义务。通过图书馆宣传进机关、进社区，让公职人员身先士卒、率先垂范，进而影响团队、家庭；与学校联合，对学生进行公共图书馆权利意识教育，通过学生带动家长，家长学生互促，实现家庭推动社会，干部带动群众的良好局面；利用图书馆服务阵地，通过展板、座位宣传标牌，电子屏等全方位、多形式的宣传，在全社会形成尊重知识、爱护图书、善用图书的氛围；重视志愿者队伍建设，鼓励公众参与图书馆的建设管理。

（3）加强以维护读者权益为核心的内部建设。①建立弹性借阅制度。对普通图书、一般文献，增加借阅时间、借阅册数；对借阅量大的图书缩短借阅时间、减少借阅数量。［12］完善和改进图书馆服务方式，细化服务内容。② 建立提醒机制。推行大庆图书馆的做法，借助现代通讯手段，利用“手机移动图书馆”和图书馆微信公众号，随时查看自己的借阅信息及还书日期，通过微信续借。对图书馆管理自动化系统进行升级，完善提醒功能，通过技术更新，实现续借、逾期告知；建立违约、逾期等预警机制。③ 拓展服务方式。通过总分馆体系的有效运行，发挥图书馆各成员馆通借通还功能作用；增设服务窗口，在行政中心、学校等阅读群体较为集中的区域，拓展分布于各社区的基层点服务范围，使其具备还书功能。合理调整服务时间，增设自动还书设备，尽可能地提供24小时服务。

（4）实施以警示为目的戒勉措施。① 建立读者申诉制度。针对读者借阅违规行为可以成立读者申诉评议小组，读者如果认为图书馆管理措施或相关处置不当，可以提出申诉，不失为缓解、减少图书馆与读者之间的矛盾的有效途径。［13］② 实施柔性“惩戒”。加强借阅失信人员档案管理，对借阅失信行为实行积分制管理，合理设置处罚标准。对违约人员，在图书馆内部曝光台进行公告并将相关情况抄告所在单位；借鉴国内外同行的经验，对轻微或一般读者违约行为，提供义务宣传、加工编目图书、图书上架、清扫垃圾、整理书报刊等多种“义务劳动”补过方式。对违约达到上限且不主动“将功补过”的及时向征信部门提供材料，实施信用惩戒措施。