在法治下推进改革 在改革中完善法治

崔文华

摘 要 在法治下推进改革，在改革中完善法治，体现了法治与改革的内在统一性，是新形势下推进法治与改革的正确路径。要实现这一路径，首先在思想上要养成改革决策的合法性思维，树立在法治下而不是在法律下推进改革的思想，确立法律的立改废释就是变法或改革的思想;其次在实践中要建立改革决策的合法性审查机制，实现立法与改革决策相衔接，完善立法授权改革工作机制，发挥地方立法先行先试的作用。

关键词 法治 改革 法治思维 法治方式

中图分类号：D920.0          文献标识码：A  DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.125

“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，是新形势下推进改革和法治的正确路径。“全面深化改革”与“全面依法治国”如车之两轮，鸟之两翼，共同推动经济社会不断向前发展，推动全面建成小康社会战略目标的实现。

一、在法治下推进改革，在改革中完善法治的必要性

法治与改革本质上都体现了社会的公平正义和人类的进步，是完全统一的。二者你中有我、我中有你，相互交织，相互促进。

（一）坚持在法治下推进改革，才能保障改革有序进行

当前只能坚持在法治之下的改革，不可能抛开法治搞改革。自1978年党的十一届三中全会确立“改革”的基本方针后，中国就进入了一个改革的时期。十八大以前的30多年的改革基本奉行的是“先实践探索后立法”的发展模式，如安徽凤阳小岗村首先实行包产到户，结果极大地调动了农民的积极性，后来促成农村土地承包法的出台。但实践表明，在全面推进依法治国的今天这种模式不可持续。首先，当前与我国经济社会发展相适应的社会主义法律体系已经形成，为我们在经济社会发展中更多的运用法律手段提供了法律依据，我们应该适应这种形势的需要，更多的运用法律手段治国理政。其次，我国已进入改革的深水区，面临的各种矛盾、风险之多前所未有，需要法治的顶层设计，以保障改革的有序推进。

我国在改革初期也有一些不突破法律的成功实践值得借鉴。如：1982年宪法规定禁止一切形式的土地流转，但改革以后土地要进入市场，就制定了《中外合作经营企业法》。还有1979年的《中外合资经营企业法》、1980年的《个人所得税法》等，都是立法先行引领改革的例子，既改革创新，又不突破法律。通过立法的引领作用，用法治的利剑为改革披荆斩棘、扫除障碍，把立法决策和改革决策高度统一起来。

（二）坚持在改革中完善法治，才能实现良法善治

中国特色社会主义法律体系虽然已经形成，但并非尽善尽美，还需要根据经济社会发展的新形势不断修改完善。党的十九大报告提出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。” 这是继十八大明确提出通过改革不断完善制度的任务后，十九大又进一步重申通过改革完善制度、完善法治的重要性。在党的十八届三中全会、党的十八届四中全会部署了几百项改革任务的基础上，十九大后，中央、各地方又部署了一大批力度更大、要求更高、举措更实的改革任务。很多改革会突破现行法律的规定，这必将涉及法律的立、改、废、释，必将促进法律的调整完善，使作为上层建筑的法治不断适应不断变化的社会现实需要，实现良法善治。

2018年宪法的修改就是把党的重大理论创新成果载入国家根本法，在总体上保持宪法的连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进，完善发展。比如设立国家宪法日，这在2014年就明确了，到目前为止已经开展了四个国家宪法日。再比如2015年全国人大常委会作出决定实行宪法宣誓制度，这个内容就写到了这次宪法修正案中。把对实践证明比较成熟的改革措施及时上升为法律法规，以改革促进法治的发展完善。

二、在法治下推进改革，在改革中完善法治的思想要求

长期以来，我国的改革大多是政策驱动型的，很多的改革是没有法律依据的，不少改革是在政策的驱动下，打着“良性违法”的旗号违反法律的明确规定进行的。但随着改革的深入推进，社会形势呼唤法治在改革中发挥更大的作用，要求切实转变思想观念，善于运用法治思维和法治方式全面深化改革。

（一）养成改革決策的合法性思维

近些年来，我国在国家治理过程中对法治越来越重视，特别是从中央来看，在重大改革决策的过程中，都非常重视法治思维和法治方式的运用。但是从地方来看，对于法治还没有上升到意识形态的高度，还没有养成改革决策的合法性思维，很多地方的不少改革决策还缺少合法性。到目前为止，虽然各地陆续出台了重大行政决策程序规定，2017年6月国务院《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见。这些规定和条例里面都规定了“合法性审查”这一程序，但实践中执行情况并不容乐观。

（二）树立在法治下而不是在法律下推进改革的思想

法律制定后即具有稳定性，而社会是瞬息万变的，这就会导致法律滞后于经济社会发展的情况，很多改革涉及的现存的法律是存在一些问题的法律。而改革即创新，所以要用现行的法律指导改革实践，几乎是行不通的。但又不能因为没有法律依据就停滞改革，这就需要树立在法治下推进改革的思想。在法治下推进改革主要指运用法治思维和法治方式，包括法律解释、论证、推理等法律方法进行改革。

（三）确立法律的立改废释就是变法或改革的思想

改革与修法本来是指同一个过程，如古代的王安石变法、商鞅变法等，都是把改革措施演化成法律制度，改革即变法。但两者却属于不同的话语体系。作为政治话语的改革与作为法律话语的修法，在不同的语境中使用这两个词语有不同的意义。实践中，往往把改革与修法当作两件孤立的事情来做，没有把他们看作是一个事情的两个面，所以两者往往会出现脱节的现象。很多时候把法律修改仅仅当成立法的一种方法，学界主要从法律技术的角度研究法律修改，没有把它和改革事业联系起来研究，以至于在全面推进依法治国的今天，还不清楚改革其实就是变法。

三、在法治下推进改革，在改革中完善法治的实践建议

基于法治与改革的内在统一性，必然要求运用法治思维和法治方式全面深化改革。运用法治思维和法治方式推进改革是实现在法治下推进改革，在改革中完善法治的有效方法。

（一）建立改革决策的合法性审查机制

合法性审查即检验具体的改革决策在实施上是否符合法定程序，在内容上是否符合法律规定。坚持法治与改革相统一需要用法治方式凝聚改革共识，对各项改革决策进行合法性审查。须特别注意的是，“改革的权力和改革权力的运作必须受法律的约束。……因为任何权力，即使是改革的权力，如果没有制约，都必然导致滥用” 。借鉴重大行政决策合法性审查机制的做法，改革前要对改革决策进行法律论证，如改革所涉及的法律是不是存在问题，哪些法律需要立改废，要列出一个清单来。针对不同的情况，该立的法律尽快立出来，该废止的法律废止，该修改的修改，没有法律依据，制定条件又不成熟的，按照法定程序作出授权，确保重大改革于法有据，有序进行。

（二）实现立法与改革决策相衔接

党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的根据。党的十八届四中全会决定明确指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要” ，在研究改革方案和改革措施时，同步考虑设计立法问题，及时提出立法建议。首先，抓好党中央、各级党委确定的重点立法项目。把党中央确定的工作要点及提出的立法项目，作为全国人大常委会立法工作重点。地方人大常委会根据地方党委的重大决策部署，确立立法重点。其次，及时调整本届人大常委会立法规划。贯彻党的十八大、十八大各中全会、十九大、十九届三中全会精神，根据新形势新任务，对本届人大常委会制定的五年立法规划作出必要的调整，年度立法计划要与五年立法规划相衔接。立法工作紧扣中央和地方的工作重点，坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用。

（三）完善立法授权改革工作机制

全国人大常委会针对改革条件不成熟、与现行法律规定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先试的改革举措，按照法定程序作出授权决定。授权试点地区根据授权先行先试，将成功的试点经验及时通过法定程序上升为法律，依法确认改革成果，这样也促进了法治的发展完善，实践证明这种方式是有效的。到目前为止，全国人大常委会已经作出授权决定20多项，通过立法授权改革的工作机制越来越成熟。相对全国人大常委会授权立法的不断完善，地方人大常委会授权暂时调整地方性法规适用的立法是地方立法新突破，对此各地的具体立法规定也不尽一致。对地方人大常委会是否有权暂时调整地方性法规的适用，庞凌认为，“地方立法理念的转变或许更能从根本上解决改革发展与法律法规形式安定和权威间可能的紧张关系” 。

（四）发挥地方立法先行先试的作用

很多改革实践是从地方最先开始的，对于国家立法条件不成熟而地方立法条件具备的，有立法权的地方人大常委会坚持在科学论证的前提下敢于先行先试，开展创设性立法，及时将比较成熟的改革实践上升为法律，为本地方经济社会发展提供依据，同时也为国家立法创造条件、积累经验。2015年山东省通过的《山东省土地整治条例》，规定“土地整治形成的补充耕地指标和建设用地指标，可以在全省范围内有偿调剂使用。指标有偿调剂使用的收益应当专项用于土地整治”，为在省域范围内积极探索耕地占补平衡以及市场化运作提供了法律依据，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）肯定了这一做法，为国家立法积累了有益经验。

注释：

习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共產党第十九次全国代表大会上的报告.人民出版社.2017.21.

姜明安.改革、法治与国家治理现代化.中共中央党校学报.2014（4）.

中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定.http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125-2.html.

庞凌.地方人大无权暂时、悬置停止地方性法规的适用.法学.2017（6）.