广东省林业生态保护线划定工作存在问题及对策

苏晨辉，薛春泉，刘凯昌，李志洪，李志友,叶金盛

(广东省林业调查规划院，广州 510520)

林业生态红线划定是切实加强森林、林地、湿地和自然保护区管理必须坚守的“生命线”和 “高压线”，是贯彻落实国家和省政府加强生态文明建设的重要举措，是共建共享美丽广东美好家园的必由之路。林业生态保护线划定是利用“3S”等技术把保护线落实到山头地块，明确空间位置，并根据生态区位重要性、敏感性划分保护区域等级，并落实管控措施。本文通过总结广东省林业生态保护线划定工作中存在的问题，明确今后工作开展方向，提出相应对策，实现森林资源保护目的。

1 林业生态保护线划定工作背景

2011年在《关于加强环境保护重点工作的意见》中提到“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”，这是“生态红线”首次在国家文件中出现[1]。

2012年7月，《广东省林地保护利用规划(2010—2020年)》通过国家林业局审核，同年9月广东省林地落界成果(全省林地“一张图”)通过国家林业局验收[2]。

2013年《中共中央关于全面深入改革若干重大问题的决定》中首次提出了“生态保护红线”。生态保护红线的内涵经历了从狭义到广义的拓展，涉及生态、环境、资源三个领域[3-5]。

2013年9月，国家林业局《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020年)》中明确了林业生态保护线包括：林地和森林、湿地、沙区植被、物种等4条。

2014年8月，广东省人民政府办公厅印发了《广东省人民政府办公厅关于印发广东省林业生态红线划定工作方案的通知》(粤府办〔2014〕44号)(以下简称“方案”)，正式启动林业生态红线划定工作。

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(厅字〔2017〕2号)，为与国家关于全国只有一条红线(生态保护红线)，实行一条红线管到底的要求相吻合，将原“林业生态红线”更名为“林业生态保护线”。

2018年4月，经省人民政府同意，广东省林业厅印发《广东省林业厅关于印发〈广东省林业生态保护线划定成果报告〉的通知》(粤林〔2018〕33号)，完成广东省林业生态保护线划定工作。

2 林业生态保护线划定方法

以《广东省林地保护利用规划(2010—2020年)》和2012年林地落界数据库为本底，依据自然保护区、森林公园、生态公益林和湿地专项监测等资料数据，结合森林资源二类调查档案、年度林地变更调查及森林督查工作，采用最新航空遥感影像进行区划调查，将林业生态保护线范围落实到山头地块，以小班为单位，开展主要属性因子调查。根据生态区位和资源禀赋情况确定林地、湿地保护区域等级，并上图入库，建立全省林业生态保护线数据库，经检查通过后，编制全省林业生态保护线划定成果报告，技术路线见图1。

图1 林业生态保护线划定技术路线图

3 林业生态保护线划定过程

林业生态保护线划定工作涉及众多部门，由省政府统一部署，省林业厅组织实施，其他相关部门配合共同完成，划定工作流程见图2。

图2 林业生态保护线划定工作流程图

4 林业生态保护线划定主要成果

4.1 明确界线，建立全省林业生态保护线“一张图”

依据从省国土资源厅获取的2012年最新行政界线和高清航空遥感数据，整合林地保护利用规划、林地落界、林地变更调查、森林资源二类调查、湿地调查、生态公益林和自然保护区等多种专题数据， 采用小班区划与外业调查相结合的方法，将全省的林地、湿地的属性因子落实到山头地块，做到政区界线、图斑数据、地类界线不重不漏，形成全省林业生态保护线“一套数”，建立全省林业生态保护线本底信息“一张图”，为实现林业资源信息管理的规范化、科学化、信息化奠定根基。

4.2 划定等级，制定全省林业生态保护线管控措施

按照资源空间分布情况、自然禀赋条件、生态区位重要性、生态功能脆弱性、经济发展状况等因素，对全省现有林地、湿地进行了保护区域等级区划。按照全面保护与突出重点相结合的原则，根据保护区域等级，制定差别化的管控措施，严格实行林地、湿地用途管制制度，引导节约集约使用林地、湿地，切实保护现有林地、湿地资源，确保全省经济社会可持续发展。

4.3 摸清现状，合理确定全省林业生态保护线目标

按照生态优先、保护为本、实事求是、广泛参与、数据整合原则，全面摸清了全省森林、林地、湿地和物种4条保护线现状。对照“方案”中2020年的目标要求，根据全省现状情况，结合我省实际，按照尊重事实、实事求是的原则，合理确定了到2020年管控期末全省森林、林地、湿地、物种(自然保护区)的保护目标。。

4.4 开发系统，实现全省林业生态保护线信息化集成管理

通过形成“一套数”，建立“一张图”，为建立省、市、县三级林业生态保护线信息化集成管理打下坚实基础。通过数据平台实现省、市、县三级共用共享，对全省林业生态保护线成果进行数字化、网络化管理。结合林地变更调查、森林督查、森林资源档案更新调查，实现对全省林业生态保护线在线更新、实时更新、动态监测，为林业资源精准化管理提供保障。

5 林业生态保护线划定工作存在的问题

5.1 资源保护压力依然严重

林业生态保护线按照资源空间分布情况、自然禀赋、经济发展状况等条件，划定了现有森林、现有林地、现有湿地和现有保护区等4条保护基线，从而明确现有林业资源家底，但对照林地保护利用规划及保护线划定工作方案中提出的管控期末的目标还有较大差距，同时，随着我省经济社会的快速发展，特别是省委省政府提出的交通大会战、粤东西北振兴发展、产业转移等战略决策的部署和深入推进，建设项目不断增多，经济发展与林地(湿地)保护矛盾日益突出。

5.2 交叉重叠问题仍然存在

一直以来,国土部门与林业部门对“园地”的界定存在不同的标准，导致同一块土地分属不同部门双重管理，如国土部门往往将在林地上种植的荔枝、龙眼、蜜柚等果树林土地类型划为园地，而林业部门根据森林法等相关规定将该部分林地归为经济林地类型，调查其地类、林种、优势树种、树高、年龄等各项因子。在尚未开展“多规合一”工作之前，林业部门认为根据森林资源历史档案管理的土地都属林地范畴。林业生态保护线划定，通过叠置国土部门提供的数据库，林业部门认定的林地面积与国土部门认定的林地面积相差几万公顷，交叉重叠问题急需研究，找出解决的措施和方法。

5.3 部分自然保护地界线仍未落地

自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园作为自然保护地的重要组成部分，林业生态保护线划定要求涵盖了自然保护地体系内所有自然保护区、森林公园。划定结果表明大部分国家级和省级自然保护区、森林公园已经完成了总体规划编制工作，区域范围清楚，界线明晰，部分市(县)级自然保护区和森林公园总体规划进展比较缓慢，同时由于林地权属不清和权属矛盾问题，边界及功能区界均没有界标、界柱，严重制约以国家公园为代表的自然保护地体系建设。

5.4 湿地调查范围标准欠统一

按国家湿地调查标准要求，调查范围不仅包括天然或人工形成的沼泽地等带有静止或流动水体的成片浅水区，还包括在低潮时水深不超过6 m的海水区。而林业生态保护线划定按照方案要求采用从省国土资源厅获取的最新行政界线，该行政界线仅包含广东省域陆域范围，涉及陆地海岸线范围外但符合湿地标准的海水区和部分河口流域未纳入划定湿地保护线范围，全省陆地海岸线约四千公里之长，造成湿地面积与全省湿地资源普查数据出入较大，严重影响湿地资源管理。

6 对策及建议

6.1 严格执行林业生态保护线

林业生态保护线一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得随意调整和改变用途。严格执行林地、湿地分类分级管控措施，严把建设项目使用林地、湿地审核审批关，科学论证用地规模，从严控制建设项目特别是经营性项目占用征收Ⅱ级以上林地、湿地，促进节约集约使用林地、湿地资源。严格执行林木采伐限额，严禁采伐天然林，严格控制采伐省级以上生态公益林及自然保护区范围内的林木。以全国新一轮集体林业综合改革试验工作为契机，完善林权保护制度，明确自然保护地边界和土地权属，严格执行自然保护地分区管控措施。

6.2 完善林业生态保护制度

研究制定全省林业生态保护线管理办法，细化完善分级管控措施。制定林业生态保护线调整办法，明确调整的条件、范围、程序和要求，促进生态保护与经济建设协调发展。修订森林资源保护和发展目标责任制考核内容，推动林业生态保护线纳入责任制考核范围，严守生态保护红线，明确各地林业生态保护底线，强化林业生态保护线管理。

6.3 加大森林资源培育力度

紧紧围绕“建设全国绿色生态第一省”目标，积极推动新一轮绿化广东大行动。精心组织造林绿化和四大林业重点生态工程建设，巩固碳汇一期工程，积极推进碳汇二期工程建设；加快实施珠三角国家森林城市群、森林小镇、乡村绿化美化建设；加大对江河、海岸线、公路铁路干线等生态廊道和生态景观林带建设，努力实现森林资源增长，确保保护线目标如期实现。

6.4 统筹推进湿地保护与生态修复

补充调查陆地海岸线范围内湿地，使符合标准的海域湿地和陆域湿地形成有机整体，避免湿地生态“孤岛”出现，同时以实施湿地保护与恢复等国家重点工程为契机，针对湿地生态区位、生态系统功能和生物多样性的重要性，实施湿地保护修复重大工程，运用生态技术对退化或消失的湿地进行修复或重建，不断提高湿地生态系统功能，逐年增加退化湿地恢复的面积，保证湿地生态系统整体稳定。

6.5 提升林业生态保护线管理水平

加大资金投入，推进林业信息化基础建设。结合林地年度变更调查、森林督查和森林资源档案更新调查，实行林业生态保护线在线更新、实时更新和动态管理，提高成果应用和管理水平，实现林业精细化、精准化、精确化和信息化管理。