多中心治理视阈下赣江新区跨区域环境治理困境和协同机制探析

吴亚平

（江西财经大学，南昌 330013）

“赣江新区”是全国第18个、中部第2个国家级新区，依托区位优势、交通条件、产业特色和创新能力等良好基础，其成为长江经济带发展的重要支点，有利于加快推进中部崛起战略。然而，随着新区投入的加大，高度城镇化以及人口与产业的相对集中，将为该区域带来相较于省内其他地区更大的资源环境压力和环境治理困境。同时，赣江新区跨越南昌市和九江市两个不同地级行政区域，各区域主体之间不管从治理动机和治理路径方面都存在着差异和协调问题。

传统上，人们通过构建生态保护体系、建设新型工业产业以及节能减排工程等，确立了有关环境治理的“分蛋糕”式任务分配机制。从实践上看，虽然它起到了一定的作用，但是这种通过自上而下的命令方式构建的环境治理机制，不管从理论还是现实上看，依然存在诸如监管不力、权力寻租以及信息不对称等缺陷[1-3]。因而，应该跳出现有的以政府为主导，市场、社会从属的治理模式，建立包含政府、市场、社会民众及其组织等多个平行主体共同参与、相互协同的多中心治理体系，充分利用作为国家级新区的改革“先行先试”权，大胆探索赣江新区的环境治理改革路径。

1 基础理论的文献综述

1.1 多中心的环境治理理论研究综述

生态环境治理作为公共服务的重要组成部分，一直是社会经济发展中所重点关注的问题。公共物品的供给存在着“公地的悲剧”，个人理性一定程度上会导致集体非理性的“囚徒困境”，同时个人选择和集体行动的逻辑不一定一致。归根结底，具有非排他性而又具有竞争性的公共物品（资源）会导致所谓的“搭便车”的行为，导致“市场失灵”[4]。

1.2 多中心的区域环境治理研究综述

赣江新区作为国家级新区，具备国家改革的“先行先试”权，因而应该以区域环境治理的视角研究赣江新区环境治理。国内学者关于区域环境治理的研究集中在长三角和京津冀等区域，重点关注多中心的合作治理在区域环境治理当中的作用[5-7]。另外，国内区域生态环境治理中具有显著的跨区域的属地特征，区域中存在着在经济政治生活中起主导作用的不同利益集团主体，其特征是每个集团都有自身的利益，集团利益总是导致集团行动，因而在区域环境治理中应该重点分析各个利益集团主体的协同机制[8]。

总的来看，现有研究阐述并分析了区域环境中存在的问题和原因，跳出单一主体，提出多个主体共同协商参与的生态环境多中心治理体系，并对不同利益集团主体（政府、市场和社会）之间的协同机制做了细致的分析。

2 赣江新区环境治理现实困境

赣江新区包含南昌市的新建区、青山湖区和九江市的永修县、共青城，其中南昌境内267 km2，九江境内198 km2。据统计，2015年赣江新区常住人口65万人次，地区GDP生产570亿，工业总产值1 930亿，发展潜力巨大。然而，随着赣江新区资本投入和人口数量的增加，新区面临着巨大的环境资源压力。总体上看，赣江新区环境治理方面存在以下问题。

2.1 产业结构发展与生态治理源头的矛盾

产业结构调整是生态治理的源头，以工业为主的第二产业是主要的污染源，是生态治理问题的主要方面。从横跨赣江新区的南昌市和九江市地区来看，2016年南昌市GDP总额4 354.99亿元，全市三大产业结构调整比例为4.2:53.0:42.8；2016年，九江市GDP总额2 096.13亿元，三大产业所占比例分别为7.3:51.9:40.8，数据显示，两市的第二产业所占比例均在50%之上，而农业所占比例均低于10%，产业结构高度不平衡，工业产值比例居高不下[9-10]。

2.2 环境治理投入支出与生态治理动能的矛盾

环境治理作为公共事业的一部分，具有很强的负外部性，单纯依靠企业或者民众自身单方面的治理，成本高昂，在缺乏补偿机制的情况下难以形成长期而持续的治理激励。根据江西省统计局数据，2015年两市的GDP总额为5 902.67亿，而南昌市与九江市的环境治理投入合计仅为16.00亿，占两市的比重约为0.27%，表现为污水、空气和垃圾处理等设备投入不足，以及污染处理的基础设施建设配套不全和相对滞后，赣江新区的环境治理投入支出总额水平较低，生态治理的动能严重不足。

2.3 属地主义的行政区划环境治理模式与生态治理系统性的矛盾

当前，国内长期存在以属地主义为主的“命令+控制”的行政区划环境治理体系，这种以行政区划为基础的关门主义环境治理思路，忽视了环境污染的自然规律，因为不管是大气污染、水污染或者城市垃圾污染等都存在着跨区域性和系统性的交叉污染和重复治理特征。同时，属地主义的行政环境治理体系在缺乏正式制度的情况下，容易造成各地方政府之间的“条块分割”“各自为政”以及“推诿扯皮”的现象，环境治理协调效率低下，导致地区环境污染乱象长期无人问津[11]。

3 多中心治理视阈下政府、企业和社会民众组织协同机制

为破解赣江新区生态环境的协同治理困境，应该从政府与企业、企业与社会民众及其组织和政府与社会民众及其组织三条协同路径整体性地构建相应的协同机制，将多元竞争应用到公共物品的供给中来，形成各个子系统之间的合作-竞争-合作的治理局面。

国家“十三五”规划明确提出，“探索建立跨区域环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。通过借鉴辽河、太湖和长江流域管理模式，可以建立流域主管部门和流域相关的企业和社会组织等多元主体合作的跨区域流域综合管理模式（IRBM）。也就是说，根据赣江新区跨行政区的特征，建立由江西省政府授权，赣江新区管委会牵头直属并领导的跨行政区的赣江新区流域全权管理的流域综合治理机构。其中，南昌市政府和九江市政府适度放权于该机构，通过设立多中心治理主体管理委员会和构建多中心治理治理主体之间的部门协调机制，使其能起到对各个治理主体（政府、企业和社会民众组织）的统一监督、协调和决策的职能作用，其中机构成员和领导可以从政府、企业和社会民众及其组织当中选拔高素质的专业技术人才和管理人才。根据这一IRBM模型构建政府、企业和社会民众及其组织之间的协同路径，如图1所示。

图1 赣江新区跨区域流域综合管理模式（IRBM）

3.1 政府与企业协同路径

政府与企业的协同路径分为三个方面，首先将政府和企业放在同一个平台当中，构建赣江新区一体化的生态资源服务交易市场，各级政府在该交易市场中向企业或者社会组织购买环境治理服务，如河流污染治理设备和人力资本等；其次，对于一些排污量大的企业，赣江新区流域综合治理机构应该根据《环境保护法》等法律法规对企业的排污量进行合理规定，对于一些排放量巨大的企业，应根据有关法律对企业采取关停或者停业整顿的措施；最后，综合管理机构应该构建赣江新区环保信息共享平台，对于赣江新区的企业污染治理状况和相关的环境数据做到实时更新共享并发布，建立企业污染黑名单[12-13]。

3.2 企业与社会民众及其组织协同路径

社会民众及其组织应该转变观念，合理对待企业的排污问题，应当理性地运用相关法律法规赋予的权利监督企业的生产经营行为，发现有违规排放问题，应该及时联系赣江新区流域综合治理机构，通过赣江新区环保信息共享平台对其进行公开举报。另外，社会民众及其组织应该充分利用自身掌握的专业技术通过一定渠道向相关企业献言献策，共同维护赣江新区美好的生活环境。

3.3 政府与社会民众及其组织协同路径

政府应该鼓励社会民众组织的发展，通过加大对社会组织的财政投入和降低社会组织准入门槛，从而提升数量，特别是环保组织的数量。另外，政府应该通过立法从制度上保障社会组织的合法地位，对于一些资质较高的社会组织，政府可以通过赣江新区一体化的生态资源服务交易市场向社会组织购买服务，从而提高社会组织的参与度，实现社会组织的可持续发展。

社会组织应该通过培训交流学习提升自身的专业素质水平，强化组织管理能力，积极配合政府的环境保护政策措施，建言献策，吸引更多的人才加入社会组织工作中。而对于社会民众而言，应该积极参与环境治理，强化主人翁意识，通过合法途径向政府依法维权，不盲目跟风，倡导低碳出行，减少居民生活污染。

4 赣江新区环境治理的政策建议

针对赣江新区环境治理的政策建议将不仅围绕治理过程中出现的各种治理困境，而且涉及政府、企业与社会民众及其组织之间的协同路径（在设立赣江新区流域全权管理的流域综合管理机构的模式下）。据此，具体的政策建议如下。

4.1 实现产业升级，优化并调整产业结构，去除落后产能

赣江新区的产业结构高度不平衡，第二产业比重较大，由此带来的工业污染排放量较高。即使如此，政府在环境治理中的投入依然较少，污染处理的基础设施建设配套不全和滞后。同时，一大批的落后产能，“僵尸企业”的长期存在给环境造成了严重的损害。因而，应该大力实现产业升级，特别是环保产业的升级，同时调整和优化产业结构，去除落后产能，减少工业污染排放；加大对高新科技创新投入，紧抓习近平总书记提出的打造生态文明和美丽中国的“江西样板”理念，实现赣江新区的绿色发展。

4.2 在水污染领域，推进构建多中心协同化的“河长制”

南昌市拥有“一江”“两河”“八湖”，九江市拥有长江、鄱阳湖和修河等水域，可见，作为横跨南昌和九江的赣江新区所承载的河流污染压力巨大，治理难度随之上升。由江苏无锡首创的“河长制”在全国各地大力推广，“河长制”是指各级辖区党政的“一把手”担任河长，使水污染治理与保护方面的领导责任具体化，河长制如同一双看不见的手，让党政负责同志难于逃避相应的责任，从实践上对环境污染的治理起到了重要的作用。

4.3 实现赣江新区多中心治理主体的成本与收益共担共享

环境治理投入不足问题的关键在于没有调动各治理主体的参与动力，在赣江新区全流域综合治理机构统筹协调的基础下，利用政府宏观调控机制和市场竞争机制，实现赣江新区多中心治理主体的成本和收益共担共享。