人民银行向社会力量购买服务的实践与思考

一、人民银行向社会力量购买服务的范围

人民银行向社会力量购买服务应与公众需求及供给市场情况相适应。在国家政策要求范围内，购买的服务要能突出公共性和公益性。在没有可借鉴的成熟经验的情况下，人民银行向社会力量购买服务可先选择部分项目试点，待相关条件成熟后再全面推广实施。

按照广义的购买服务内涵，人民银行可向社会购买三大类服务。第一类为保障业务正常运转需向社会购买的服务，第二类为履职所需辅助、事务性保障服务，第三类为向社会提供的金融公共服务。

(一)保障人民银行业务正常运转需购买的服务

近些年来，人民银行为适应中央预算单位政府集中采购要求对纳入集中采购目录及标准的基建项目、车辆、设备、基建项目审计、物业、车辆保险、车辆加油、车辆维修等项目采购实施集中采购，招标采购的规范化和资金节约效果十分显著，随着社会购买服务能力和专业服务公司服务范围的不断扩大，人民银行可考虑将一些占用人、财、物资源效多但效率低下的工作，转向社会购买，如公车租赁、招标代理等服务。

(二)人民银行履职所需辅助、事务性保障服务

此类服务，主要包括人民银行因履职所需的问卷调查、数据查询、审计服务、法律咨询等项目。人民银行在掌握经济金融发展情况，提供金融服务的过程中离不开经济、金融数据的采集、处理和分析。在开展的企业、银行、储户问卷调查时所涉及的数据十分广泛，对这些收集的数据进行专业的分析处理是一个非常繁杂的处理过程，如果将这些数据的收集和整理交由专业的数据分析和咨询管理公司承担，可以节约大量的数据处理时间，提高数据利用效益。以长沙中支为例，履职所需保障服务可参见表一。财政部此次印发的《政府购买服务管理办法》第十四条明确将政府履职所需辅助性事项纳入了政府购买服务指导性目录，这也将是今后人民银行探索购买服务的重要内容。该类服务与第一类相似，市场在逐渐成熟，通过向社会力量购买服务的方式满足多种专业不同服务所需，能提高人民银行的履职效率。

表一 长沙中支履职所需辅助、事务性保障服务

(三)人民银行向社会提供的金融公共服务。人民银行向社会提供人民币管理、支付结算、国库、征信等金融公共服务(具体参见表二)是人民银行向社会力量购买服务横向和纵向探索的主要方向。因为人民银行的金融公共服务均可通过向社会购买岗位方式辅佐提供，所以下文所说的，包括表二“向社会力量购买”专指进行项目购买。

表二 人民银行向社会提供的金融公共服务项目

1.支付结算服务。现代化支付系统作为人民银行开发建设的公共支付清算平台，是人民银行发挥金融服务职能的重要核心支持系统。现代化支付系统的开发建设和运行维护等技术和事务性工作已由第三方如中国金融电子化等公司和清算中心负责，基本实现了向社会力量购买。各分支机构支付清算岗位可根据需要向社会力量购买。

2.人民币管理服务。人民币管理具体包括发行基金管理、流通中人民币管理、人民币形象管理以及人民币反假管理。目前一些分支机构由商业银行代保管发行基金，在有效利用商业银行现有库房资源的同时，有效节约了人民银行新建发行库的投资成本和后续运营成本。近年来，一些分支机构采取管作分离模式，将钞票清分外包给社会力量承办，既提高了清分效率，又减少了人民银行的管理运行成本。购买人民币管理服务，应重点考虑社会力量承接能力，在条件成熟情况下，可探索实施钞票复点和销毁服务的外包。

3.征信服务。目前，人民银行已将企业征信业务全部放开，对个人征信业务也正逐步向市场放开。这对引导社会资金流入征信服务领域提供了便利。将征信业务推向市场，让逐利的社会资本实现收益的同时，也能为社会公众提供更加优质高效的金融公共服务。这不仅能有效节省财政资金的投入，更能有利于人民银行从宏观和大局方面加强征信业务的引导与管理。

4.国库经理服务。《预算法》和《国家金库条例》授予了人民银行经理国库的职责和权限。在实际操作中，已有部分人民银行分支机构将国库业务交由本地商业银行代理。在人民银行经理国库的总原则下，各级行可适当扩大本级以下商业银行代理国库业务范围，定向向商业银行购买代理国库服务，使各级人民银行有更多的时间与精力致力于加强国库业务管理，充分发挥一级财政一级国库机制的制衡作用。

5.金融环境评估。主要开展金融生态和金融消费权益保护环境两类评估。此类服务目前适合采取和学校合作方式。考虑到社会评级机构发展成熟，可探索向社会独立第三方评级机构转移。以长沙中支为例，长沙中支已与湖南大学金融管理研究中心合作成立评估课题组，通过研究制定指标体系，开展实证评估，并通过新闻通气会对外发布评估结果。

6.金融政策和知识宣传。人民银行为有效贯彻落实经济金融政策，除需要定期进行信贷、外汇、反洗钱、征信、反假以及金融消费知识等宣传外，还需对企业提供业务操作支持和国际收支形势、汇率风险防范、企业合规经营以及反洗钱等专题培训，这些都可向广告商、电视广播等传媒和专业培训机构购买，实现更加专业的宣传和培训。

二、人民银行向社会力量购买服务面临的困难及建议

(一)面临的困难

1.市场供给不足。长期以来，人民银行独家供应货币发行、钞票处理、支付结算、征信等金融公共服务，社会市场参与很少或基本没有参与。同时，由于人民银行提供的金融公共服务专业性较强，公共服务市场参与起点较高，市场培育难度较大。人民银行在较短时间内按国家政策要求较大范围向社会力量购买服务还是存在一定难度。

2.操作模式欠缺。目前，尽管已有一些分支机构在探索向社会力量购买服务，但基本上都是进行分散、零星的购买，既没有形成购买规模，也没有形成成熟的操作模式。在实际操作上，主要体现在没有统一购买范围、购买内容和相关管理、考核、评估等方面的制度规定。另外，由于金融公共服务的特殊性，我国政府部门向社会力量购买服务模式对人民银行借鉴作用有限。

3.管理要求不明。近两年来，国家从中央层面陆续出台了政府购买服务相关制度办法，要求各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定购买服务的种类、性质和内容。相关制度办法主要针对政府部门在教育、养老、医疗卫生等方面的服务购买与管理，对专业性较强、受众面相对较小的金融公共服务缺少明确要求和指导。

4.职能剥离困难。人民银行向社会力量购买服务，将会剥离出一部分服务职能给社会中介服务机构。部分服务职能剥离必然伴随着人民银行内设机构调整和人员精简，试点推广将遇到一定的内部阻力。同时，在相关法律法规没有明确规定情况下，社会中介服务机构承担法律赋予人民银行的服务职能依据不足，存在一定的矛盾法律风险。

(二)相关建议

1.加强制度建设，健全管理机制。只有建立和完善制度体系，才能确保购买服务的健康有序开展，才能保证“买什么”、“向谁买”和“如何买”规范、透明、有效。人民银行推行向社会力量购买服务，要制定符合国家政策要求、符合人民银行职能特点并有较强操作性的制度规定。首先要按照财政部相关制度制定向社会力量购买服务的指导性意见或管理办法。其次要参照集中采购目录及限额标准的制定程序和方式制定购买服务指导性目录。指导目录应根据经济社会发展变化、人民银行职能转变及社会需求进行动态调整。服务性、事务性、专业性和技术性的工作可纳入服务购买指导目录，行政许可、监督以及处罚等须由人民银行自身履行的行政管理职能不纳入服务购买指导目录。

2.先期试点实施，成熟全面推进。利用人民银行部分分支机构已经在部分业务领域向社会力量购买服务的实际，在初步确定的向社会力量购买服务指导目录范围内，分项目、分层次、分单位开展服务项目购买试点。建议先由部分分支机构在指导目录范围内自选一至二个项目试点。通过试点，逐步形成适合人民银行向社会力量购买服务的操作模式、管理内容、评价体系及供给市场中介机构名录等。在试点分支机构取得预期效果后，再在人民银行系统全面推广实施。各试点分支机构要深入挖掘人民银行向社会力量购买服务的广度与深度，及时总结经验与存在的不足，有效促进人民银行系统购向社会力量购买服务快速趋于成熟。

3.强化预算管理，注重绩效评价。人民银行向社会力量购买服务的主要目标同样是削减经费、降低成本、增强服务能力。因此，人民银行向社会力量购买服务必须强化预算管理，通过科学合理的财务预算来管控购买服务的项目，防止出现超预算购买情况。强化购买服务项目的预算管理重点要做好购买项目支出标准的测算、项目的成本核算，合理确定购买项目数量与价格标准。同时，还应注重购买服务绩效评价工作。中介机构向社会公众提供的服务是评价重点。评价内容包括服务质量、服务价格、信用评价等，并以中介机构提供服务的受众为主要调查对象。建议引入第三方评估机构对购买服务绩效进行评价。要建立评价结果利用体系，通过末位淘汰、鼓励先进、鞭策后进促进资源高效利用。

4.培育供给市场，促进公平效率。针对目前供给市场发育不全、服务供给中介机构较少的情况，人民银行要有针对性地培育和发展适合人民银行需求的服务供给市场。如及时公布购买服务目录，让中介机构根据服务目录拓展服务项目；制定并公开服务质量标准，让中介机构能在发展服务项目时有的放矢；适当降低准入门槛，扶持更多中介机构参与竞争；加强奖励激励引导，对服务绩效好的中介机构适当给予经费补助或是业务倾斜，促进其较快发展等。另外，人民银行向社会力量购买服务时，要严格执行集中采购管理管理、合同管理等国家法规与制度，与各级政府部门、中央各预算单位共同促进我国公共服务供给市场健康有序发展。