外资审计发现的常见问题及建议

席海昕

一、外资审计发现的常见问题

（一）可行性研究和环评测试不充分，项目建设与前期设计不符。审计中发现，有的项目可行性论证不充分，导致建设过程中不断更改设计，预算超支。有的地方甚至为了争取到贷款，承诺没有落实的配套资金和还贷责任，造成项目上马后进展不顺利；地方政府和项目单位在一些不是当地急需的项目立项后，对借用外贷资金筹建项目的积极性不高。

（二）配套和回补资金不能及时到位、缺口大。审计发现，由于世亚行提款报账进程比较慢，在前期项目建设时，资金不能及时足额到位，一些地方政府为了保证项目正常运转，只好用地方财政的钱垫付配套资金，但是地方财力有限，有些项目配套资金跟不上，导致项目建设进展缓慢。有的地方项目转向商业银行借款，增加了负债率，随着人工、原料、土地等价格的不断上涨，建设成本和资金投入最终远远超过概预算。

（三）部分建成项目效益差。有的项目引进和集中采购的设备不配套、不适用或质量差，造成闲置和损失浪费，有的项目经济效益弱，资金回报小。如某快餐盒项目，利用世行贷款集中采购的设备无法正常使用、基本报废，企业也最终倒闭，当地财政为此背上了沉重的债务包袱。有的社会发展类项目虽然有良好的社会效益和环境效益，但因为不是盈利性质，自身还贷能力差，到期债务主要由各级财政偿还或垫付，增加了财政负担。

（四）项目管理混乱。审计中发现，一些基层项目办工作人员对外贷项目业务不熟练，提款报账提供的资料不全，财务管理和核算也不规范，不仅影响提款报账的速度，也严重影响项目财务管理质量。

二、存在问题的原因梳理

（一）科学立项论证意识不强。国外贷援款项目涉及到农业、环保、医疗卫生、水利、节能融资、铁路、机场、电力和林业等众多领域，每个领域在论证时又涉及很多环节，需要较强的专业、技术知识，但是一些地方部门主管人员为了能够尽快争取到资金和项目，对项目是否适合当地需要以及项目实施的综合设计缺少调研论证，甚至在世亚行专家组来立项论证时编造数据，导致了建设后期不断修改论证设计。

（二）提款报账和申请回补资金过程复杂，有关部门滞留挪用配套资金和回补资金。第一，提款报账程序的程序是采取自下而上逐级上报，整个过程涉及部门多、时间长；第二，基层管理人员对国外贷援款相关法律不了解或不遵守，滞留、挪用资金或用于支付其他开销，导致资金浪费。

（三）地方财力薄弱，筹措资金渠道有限，项目本身经济效益弱。首先，国外贷款援助的地方财力本来就比较薄弱，再加上筹资渠道有限，未按规定建立还贷准备金，就会增加偿债风险；其次，外贷项目多以公益性和基础建设为主，经济收益少，项目建成后，偿债能力弱。

（四）基层项目办临时组建，缺乏专职外贷项目人员。基层项目办往往是临时组建的，项目办的提款报账人员多是从原单位借调或临时聘用的，除了负责外贷项目的提款报账等日常管理、财务会计工作以外，还要身兼原单位的工作，精力分散，加上培训力度不够，新的工作人员始终处于前期的摸索期，难以保证报账资料的质量，影响了提款报账的工作效率，造成资金不到位，又进一步影响项目进度。

三、外资审计存在问题的改善建议

（一）推动可行性研究和立项论证过程科学化。一是用制度规范主管领导行为，增强其科学立项论证的意识。要加强相关领导平时对经济管理及国外贷援款相关法律、操作指南等知识的学习，培养其正确决策和科学立项的意识，对于大型项目的立项论证要“透明化”，防止个别领导说了算和行政首长“一言堂”，发挥审计监督职能，对地方领导干部进行事前审计介入。二是发挥专家团队的作用，根据项目涉及的领域，调集有关的资源环境、交通建设、工程技术、社会学等方面的专家，参与调研分析，结合地区实际，筛选项目，进行严格的立项论证。三是注意平时积累储备项目，建立地方外贷项目储备库。

（二）从缩短配套资金申请时间和拓宽配套资金来源渠道两方面解决配套资金不足问题。第一，减少贷款资金周转与中间审批环节，缩短提款报账和资金回补时间。一是加强行业主管单位和项目办直接负责人对国外贷款财务及会计核算管理办法、国外贷款提款报账办法等有关规定的学习，做到知法；二是完善责任追究制度，无论是单位还是个人，对不严格遵照规定拨付资金，滞留、列支资金的要依法追究责任，防止权力绝对化环境下滋生的腐败。第二，综合各种办法拓宽配套资金筹资渠道。一是争取加大中央转移支付，地方在争取贷款的同时，也要同时争取中央将财力支持重心向落后地区倾斜，发挥宏观调控资金配置的作用，加大中央转移支付，缓解地方财力困难，实现均衡发展，缩短差距；二是拓宽配套资金来源渠道，对于公益类项目，加强对已承诺资金的落实和约束，约束地方财政将已经承诺的配套资金按计划投入，确保配套资金及时足额拨付项目执行单位，对有经济效益的基础性项目和竞争性项目，坚持市场化方向，多元化、多形式、多渠道筹集配套资金，如用政府履约担保形式从金融机构筹资，保证项目按计划实行，或利用物資投放、完善基础设施、贷款贴息等模式多样化配套资金实现形式，鼓励和吸收社会资金作为外资项目配套资金；三是在立项阶段争取减免配套资金，对地方财力不足、无法落实要求的配套资金数的项目，由地方政府积极主动向财政部门和上级部门反映，建议和外方谈判时降低甚至减免配套资金。

（三）建立和落实还贷准备金。一是省、市、县三级财政部门应建立健全还贷准备金制度，加大财政预算对还贷准备金投入力度，使还贷准备金达到规定的比例和数额，满足到期债务的周转垫付需要。鼓励自行还贷项目单位建立必要的还贷准备金。形成省市县三级和项目单位组成的债务风险防控体系，增强调控和防范外债风险的能力。二是加强地方领导还贷意识。克服“重贷轻还”和“等、靠、要”的思想，树立偿还贷款的风险意识。三是加强政府外债风险监测，将政府外债和偿债资金纳入预算管理，建立科学、合理的政府外债风险预警指标体系，对政府外债的规模、结构、时限、还款峰期和安全性等方面实施有效的控制。

（四）稳定人员队伍，强化人员培训。一是稳定现有的机构和工作人员，设立外贷项目常设机构，配备专职工作人员，避免身兼数职，疲于应付；二是加强主权外债项目工作人员知识培训，每个项目的培训内容应根据项目特点予以确定，培训的内容至少包括国外贷援款最新规定、提款报账程序、物资采购法规、招投标管理法规、合同管理、土地征用、内部控制制度等；三是严格落实培训计划资金，对主权外债项目明确规定有的培训资金比例，必须严格监管用全部用于培训内容开支，不得随意调整到其他报账资金类别；四是把培训计划的实施情况作为一项重要的考核内容，定期对项目实施单位进行检查，以促进培训计划的落实；五是建立主权外债项目人才库和灵活的人才使用机制，把从事过主权外债项目的优秀人员纳入人才库中，将来新的主权外债项目实施过程中，可以在人才库中那个挑选合适的人选，直接从事相应的工作。当一个国外贷援款项目结束后，项目管理人员可以调配到其他外贷项目继续工作，人才流动可以跨行业、跨部门甚至跨地区进行。