对“迁村并居”问题在规划建设中的几点思考

侯 丽 鸿

(太原市城乡规划设计研究院，山西 太原 030002)

1 概述

“迁村并居”是我国在加快城镇化建设进程与社会主义新农村建设的背景下实施的以建立新村社区为核心的综合改革和建设探索。目的是通过“迁村并居”改造，将临近的几个自然村整合，以更好集约土地和发展经济，从而改变原有农村的落后结构和管理体制、改善农村生产生活条件、改善农民生活。随着社会化进程的加速，原有落后的农村结构，特别界限固化、地域分散的特点，限制和阻碍了农村的改造和城镇化进程，拖慢了社会化进程，阻碍了经济社会的发展。本文从“迁村并居”的时代要求和客观必要性入手，在梳理分析原有农村结构对社会经济发展的主要桎梏和“迁村并居”在规划建设中的难点问题基础上，提出“迁村并居”改造的几种思路和规划建设的几点建议，以期为“迁村并居”规划建设工作同行提供一些参考。

2 “迁村并居”的必要性

“迁村并居”是党中央提出的以推进城镇和新村建设、实施农村改造、加快城镇化为中心任务的新思路、新发展、新要求，究其必要性，主要有以下几方面。

2.1 “迁村并居”是集约资源、拓展空间的客观需要

当前分散的农村地域和落后的发展模式，不仅造成土地资源的浪费，也制约了农村经济的发展。村与村之间，基础设施等公共资源重复建设的问题不仅增加了发展成本，也加重了农村经济的负担。通过实施“迁村并居”，能够有效整合和合理配置农村资源，最大限度地发挥效益。如，对宅基地进行复耕，既可增加耕地面积和粮食供给，亦可以腾出土地招商引资，而且实施集中居住后，通过集中供电、供水、供热等，有效节约建设资源和能源成本，打造节约型居住区。

2.2 “迁村并居”是改善生态环境的需要

党中央关于建设资源节约型、环境友好型社会的发展思路，提示和要求我们在规划设计工作中，必须把保护生态、改善环境摆在突出位置。目前，不少农村位置偏僻，基础建设滞后，脏乱差问题突出，农民生活亟待改善。因此，通过实施“迁村并居”，统一规划和集中建设住宅小区，统一建设水、电、暖、道路、污水处理等设施，让农民住进条件较好的楼房，统一绿化、美化居住环境，从而减少经济浪费，让农民得到实惠。

2.3 “迁村并居”是实现好、维护好、发展好农民根本利益的需要

党中央指出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。通过实施“迁村并居”，建设新的集中性安置小区，能够为农民提供舒适的现代化住房和优美的居住环境；通过盘活二、三产业发展用地，发展制造业、服务业、物流业等经济业态，促进农民创业、就业；通过为农民免费办理养老、医疗保险等，为农民提供更加完善的保障措施，让农民更好地安居、乐业。

3 “迁村并居”在规划实施中的难点问题

“迁村并居”是改造农村条件、改善农民生活、推进城镇化建设的有益举措，但实践中，规划工作者往往忽略了农村一些民生和社会问题在技术层面的体现，以致造成规划实施受阻、改造推进困难，其问题主要有以下几方面。

3.1 保留的居民点缺乏足够吸引力

“迁村并居”规划中，对于一些具有较好的历史价值、自然风貌、耕作半径、交通条件和基础设施的地域，应当采取保留居民点的措施。但这些地区与新建的居民点比较，还是有不小差距，有的在某些方面甚至还不如非保留村庄，因而不能充分调动农民搬迁积极性，有的地方农民反应冷淡，甚至出现抵触情绪。

3.2 农用耕地规划调整困难

一些历史原因和法律层面问题，如，农民以承包方式获得的土地具有一定的物权特性，根据《农村土地承包法》，承包期内发包方不得收回承包地、不得调整承包地，使农民对承包的土地有着固有的长期使用权意识。由于耕地调整难度大，“迁村并居”势必加大搬迁户的耕作半径，进而加大了“迁村并居”推进的难度。

3.3 不少农民开始进城购房

由于现有城镇在教育、医疗、商业、文化、基建等方面优势突出，不少经济条件较好的农民选择进城购房。从当前城市地产发展状况看，农民进城购房已成为规模化、常态化现象，不少新建商品房社区，农民购房比率不断增加，有的社区甚至超过70%。大量农民进城购房导致了宅基地出现大量空置，根据既有政策和相关规定，这些宅基地既不能流转、也不能出让，影响了“迁村并居”工作的实施。

3.4 农民新建房日趋增多

经济社会的发展和各项富农政策的实施，使得越来越多的农民收入增多、生活改善、经济能力不断增强。不少农民开始在自家宅基地上新建和翻盖住房。这些新建的住房中，较为集中的楼房占比较少，多为既占地、又囤地的低层住宅，而且这些住宅多数建成年限短、成色新，短时间内难以拆除。同时，“拆村并居”实施过程当中，也要充分考虑农民的利益和社会的问题，既要求“做好拆迁工作”又“不得强制搬迁”，增加了工作难度。

4 推进实施“迁村并居”的思路

4.1 以城市发展带动周边“迁村并居”

发挥城市资源优势，将城市周围的村庄纳入城市规划建设范围，采取“资源整合、共建共享”的方式，吸引周边地区的农村改造，使农民变市民、村庄变社区。“迁村并居”过程中，应积极融入城市发展理念，依托城中村改造，因地制宜，加快“以地换房”“完善基建”“增强保障”等“拆村并居”各项措施的落实。具体是：农户拿出一定土地(含宅基地)，换得一定人均面积住宅及经营资产面积；对于以地换房的，政府在城市规划区外，另无偿划拨一定面积，用于其自建生产用房；凡参加以地换房产的，按照城镇标准，建立发放社会保险金；由政府配套新村基础设施建设；自行拆除旧宅并签订以地换房协议的，给予其一定的经济奖励，等等。

4.2 以城镇发展带动周边“迁村并居”

以城镇建设为载体，在乡镇驻地统一规划建设农民集中居住点，配套完善相关基础设施，采取城镇化和社区化管理模式，让入住农户享受到成本价住房和管理，吸引更多农户向新村集中。

4.3 以中心村带动周边“迁村并居”

以乡镇驻地所在村或经济基础好、交通便利、发展潜力大的行政村，并将其作为中心村进行优先建设，打破原有的村界，辐射和带动周边农村，逐步实现生产要素和人口等向中心村的汇集。

4.4 发挥自然村的带动作用

对其他自然村，采取整合资金、加大投入、统一规划等措施，打破原有界限，结合各自特点，对原有自然村实施改造，建设高标准新村。

5 规划“迁村并居”过程中的建议

5.1 注重健全机制，科学实施规划

高度重视“迁村并居”规划建设工作，并加强组织领导，将其作为落实中央决策部署、推进新村建设的重要内容抓紧抓好。要深入基层调研、召开专题会议，了解情况，充分沟通，确保“迁村并居”有的放矢、协调高效。坚持“规划先行”，充分考虑现有地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件和发展水平等实际，结合土地利用实施总体规划和基本农田保护规划等，充分考虑农民意愿，做好农民权益的保护，依法规划、科学决策、合理实施。对工业相对集中、农业规模经营及农民居住集中等的专项规划，应充分考虑其各自特点，合理布局，减少重复性投入。同时，加强政策性引导，健全救助渠道，完善土地承包经营权等相关意见办法，不断健全“迁村并居”工作的相关配套机制。

5.2 优化配置资源，促进土地流转

通过实施“迁村并居”，盘活土地流转，以转包、出租、互换等形式不断丰富土地承包经营模式，发展适应经济社会发展的多种形式的土地规模经营。同时，采取“大户加农户”“农合加农户”“公司加农户”“项目加农户”等多种形式，集中发展高效农业，加快结构转型，提高经济效益。

5.3 发展农村产业，增加农民收入

以工业理念发展农业，以科学技术改造农业，以先进基础装备农业，以现代理念发展农业。一是采取“精耕细作、规模经营”的思路，集中发展一批绿色农业示范园；二是发挥工业和城镇带动优势，大力发展农村劳务业；三是采取就地转移、异地输出、返乡创业等措施，加强农民培训、创业、就业等帮扶指导；四是拓展农民收入渠道，在规模大、条件好的集居点发展商贸、物流、餐饮、娱乐等实体产业，增加农民就业和收入。

5.4 加快配套建设，改善农民生活

“三线两区”(高速线、国道线、旅游线和城市郊区、工业园区)先行，以“水、电、路、气、房”为建设重点，大力推进村庄整治和环境治理。配套建设统一的水、电、路、网等设施，建设文化活动场所和体育娱乐设施，建设公交站、客运站等交通设施等，不断改善农村的人居环境。

5.5 规范社区管理，发展公共服务

加强行政管理，维持原有土地承包关系、原有承包、租赁合同及优惠政策、原有村级资产、债权债务、原有自然村村名、原有行政村农民福利待遇等现状，创新管理体制，强化社区党务工作，突出新村村委会的领导作用，努力提升社区政务管理和服务水平。抓好新村社区服务中心建设，完善配套卫生室、社保站等服务场所和机构，为新区农民提供更加完善的保障服务。

5.6 加大投入力度，发挥农民作用

加大支农投入，将新村建设经费列入财政预算，并建立健全涉农资金稳定增长机制，确保“迁村并居”工作经费充足。同时，注意项目优化和资金整合，合理安排支出，最大限度地发挥资金效率，吸引和带动广大农民群众支持和参与“迁村并居”，提升规划建设的工作效能。

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