浅谈城镇化建设中的地震应急准备

蒙陆斌

1 ．现状分析

新型城镇化建设是党的十八大作出的重要战略部署。 城镇化建设是经济发展的产物，是社会进步的产物，是工业化的产物，是社会主义民主、文明、和谐的凝结，也是我国社会主义现代化建设的根本标志。如2011广西城镇化水平为41.8%, 2016年底上涨到48.08%，基本保持1.3%的增长率，按照新型城镇化规划的发展目标，2020年达到54%，而其他经济发达的省份城镇化建设水平将更高，不断提高城镇化建设的灾害防御和管理水平意义重大。在十九大报告也提出新时代中国特色社会主义要坚持新发展理念,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程。因此,城镇化建设是推动区域协调发展的有力支撑之一，是扩大内需和促进产业升级的重要推动力，是在全面建设小康社会过程中一个不可逾越的发展阶段，是经济社会发展的必然趋势，是实现新时代中国特色社会主义现代化的必经阶段和必由之路。

中国是全球地震活动水平最高的地区之一，也是全球地震灾害最严重的国家之一，地震灾害频度高、震源浅、强度大、分布广。面对地震灾害破坏性大、突发性强、社会影响深远及防御困难等特点， 地震应急管理体系的建设和完善十分必要。我国的地震应急始于1966年邢台6.8级地震的紧急抗震救灾工作，经过50年的发展，不断推进地震应急救援体系向纵深发展，建立“属地为主、分级负责、相互协同”的抗震救灾新机制，地震应急准备、应急响应、应急处置和紧急救援的常态化和非常态化体系建设不断得到深化。

随着我国城镇化建设进程的加快，城镇人口密度不断增加，交通、通信、供水电气等基础设施建设立体化、网络化，高层建筑、财富集中等特征，基础设施承载负荷不断加大，均使城市应对地震等自然灾害的影响日趋严重。尤其是经济社会发展相对滞后的地区，在城镇化建设中抗震设防水平偏低，农村居民抵御地震灾害的能力较弱，由地震灾害引发次生、衍生灾害的风险仍然很大。

1.1 人员密集

城镇化建设是一个城市人员渐进发展的过程。当城市人口发展到100万往往是一个非常重要的关口，这也是城镇化层级的重要拐点。如城市按人口来分类：人口超过1000万的可称之为超级城市；人口在500万到1000万之间为特大城市；人口在300万到500万之间的可称之为一类大城市；人口在100万到300万之间为二类大城市；人口在50万到100万之间为中等城市； 50万人口以下城市则为小城市。从小城市到中等城市到大城市再到特大、超级城市，城市人口总是越来越密集，基础设施越来越密集，数量上都是一个巨大的跨越。然而，地震对一个城市的破坏程度与城市的人口密度、建筑物密度、生命线工程及经济发展水平等有着密切关系。同样级别的地震，发生于东部人口密集地区与西北人口稀疏地区等震害情况大不相同。如1979年两次同样6级地震分别发生于中国西部与东部地区，由于两地的人口密度与经济发展程度大不相同，地震所造成的损失也有很大差别，据文献资料记载：一次地震于1979年3月29日发生于新疆库车6级地震，震中烈度6度，没有人员伤亡与建筑物倒塌；而1979年7年9日发生于江苏溧阳6级地震，震中烈度为8度，死亡42人，重伤681人，轻伤2436人，民房毁坏96472间，破坏275435间，损坏184272间。据统计，当年新疆库车的人员密度为21.8人／KM²，江苏溧阳的人口密度为500人／KM²，同样级别的地震造成人员伤亡及财产损失差别巨大，所以城镇化建设带来的人员密度是加大地震灾害风险程度之一。

1.2 抗震设防能力

我们知道，地震造成建筑物、生命线工程等破坏程度与地震强度、场地条件、城镇的防震抗震设防能力有很大关系，即地震强度越大，场地条件越弱，抗震设防不足，建设物就越易破坏。当城市建设和城镇化进程加快，重大工程特别是生命线工程、新型建构筑物不断出现，地震灾害潜在威胁更加突出。在城镇化规划、建设和管理中应统筹考虑综合防震减灾问题，着力提高城市基础设施、生命线工程、重要建构筑物和场所等抗震设防水平，加强城市综合减灾能力建设，增强城市抵御和应对破坏性地震的能力。如果在城镇化建设中抗震设防能力不足，不少建筑没有经过科学规划，设计不合理，施工不规范，加上地质构造比较复杂，一个中强地震也会造成较大灾害。如2015年3月14日，江苏阜阳市发生4.3级地震，造成2人遇难，13人受伤，11250间房屋受损毁，造成如此大的生命财产损失，引起社会强烈反响。

1.3 风险防范能力

灾害风险防范是人们在社会生产生活中对可能发生的自然或人为灾害进行风险识别、风险评价、应急防范等主动行为，实施有效控制和减少灾害的损失。据报道，2016年，全球因自然灾害与人为灾难导致的经济损失估算总额为1,750亿美元，自然灾害相关经济损失约1,660亿美元，主要是亚洲、北美洲和欧洲的地震、热带气旋、强风暴和干旱等自然灾害频繁发生造成，特别是强烈破坏性地震造成的损失巨大。城镇化建设快速发展将使地震风险防范变得更为复杂，地震引发的衍生和次生灾害对城市的经济社会发展和人民生活都构成严重的威胁。

目前，国外灾害风险管理较为成熟的国家以美国和日本为代表：美国依托完善的灾害预警和灾害应急管理体系，在损失预防方面表现突出，另外加之成熟的巨灾保险市场和风险证券化产品的推出，巨灾风险得以有效分散。而日本完备的灾害风险管理主要得益于四个方面，一是完善的应急管理法律体系，包含基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部分；二是良好的应急教育和防灾演练；三是建立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管理体系；四是严密的灾害救援体系。我们在新型城镇化建设中也应借鉴美国、日本加强“风险管理”与“危机管理”相结合模式，为全面建成小康社会、保障人民群众安全、稳定、可持续发展生存空间发挥重要作用。

2 ．地震应急准备的不足

近年来，我国的防震减灾工作虽然取得了很大进展，但与发达国家“大震小灾”、“中震无灾”高水平的防震减灾工作相比，还不够完善、不够成熟，我国仍处于“大震巨灾”、“中震大灾”甚至部分地区处于“小震大灾”的层次。因此，在城镇化建设的进程中，需从以下多个方面强化地震应急准备：

2.1 法律法规体系的不足

基层各级政府、部门及社会公众的地震应急与救援权责和义务不明晰，行为主体和指挥协调法律法规体系不健全。在总结汶川地震抗震救灾经验教训的基础上，国家于2009年修订了《中华人民共和国防震减灾法》，并不断完善法律法规体系，法制体系比较完备。但从国家和各地的实践效果看，我国防震减灾法律法规还存在着职责不够清晰、细节不够完善，可操作性不足的问题，各级政府部门及社会主体对防震减灾法律法规的重视程度不够，涉及有关地震应急救援、应急准备等方面内容甚少，防震减灾工作依法行政水平存在差距。

2.2 地震应急预案参差不齐

当前一些基层政府和部门，特别是企事业单位，对地震发生后灾害的复杂性和救援的困难估计不足，所制定的地震应急预案参差不齐，有重数量、轻质量的问题，有的过度程序化，可操作性不强，应急管理和准备工作细化程度不够。在应急物资准备的品种和数量上很有限，难以满足防大震、抗大灾的要求；应急避难场所尚未制订实用性、可操作性强的启用、运转和管理的方案和日常运维责任和监督主体。

2.3 抗震设防的不足

2016年6月1日起实施的《中国地震动参数区划图》(GB18306-2015),基本实现全国抗震设防区域全覆盖，明确了四级地震作用及相应的地震动参数，给出全国城镇Ⅱ类场地的基本地震动参数(除港澳台地区以外)。但在设防区内，占城市较大建设面积的老旧建筑尚达不到设防标准，全国农村民居普遍不设防,城镇民居建筑抗震设防能力较弱，抗震设防的监督、管理与服务缺位，有的因追求经济利益和扩大空间而未采取抗震措施，增加地震灾害易损性及危害程度；地震活断层探测成果尚不能在国土利用、城乡建设规划等方面得到全部的应用，建设工程抗震设防要求得不到全过程监管。

2.4 重大工程防范的协调沟通仍需加强

虽然近几年来城镇化基础设施（交通、通信、电力等）的立体化、网络化建设，但依然较弱；但仍有大部分重要基础设施、生命线工程设施，如大型水库、核电、石油化工等地震应急防范能力薄弱，应急准备和保障能力不足，其生产经营管理单位与当地政府各有部门的沟通协调不够，避重就轻逃避监督，未能有效纳入地方政府整体的地震应急管理和准备督查机制。

2.5 地震应急救援能力和体制建设有待加强

汶川地震之后，各地党委政府大力推进地震灾害紧急救援队伍建设，依托军队、公安消防、企业或志愿者建立了地震救援队伍或者志愿者队伍，但地震应急救援队伍力量参差不齐，救援装备不齐全，综合应急管理机构和资源整合分散，未能形成统一管理、协调指挥，应急救援合力不足。专业队伍的救援装备数量、种类还有欠缺，受经费、场地等条件制约，训练中相互交流学习少，缺乏地震救援知识的系统培训和实战检验；志愿者队伍组织有待加强，缺乏专业的救援装备、培训与训练。

2.6 全民防震减灾意识有待提高

近年来，全国各地普遍重视防震减灾科普教育和日常应急演练，初步取得一定成效。但防震减灾知识的普及率仍然较低，在城镇、农村则会更低。每年都发生数起地震谣传，因地震恐慌造成拥挤踩踏的现象时有发生，甚至出现机关公务员、大学生因避震跳楼身亡的惨痛事件。如2010年2月山西太原等6个城市同时发生地震谣传，数十万民众上街避震，社会正常秩序受到较大影响。因此，普及防震减灾知识和开展应急避险演练，提高社会公众防震减灾素质和能力、形成全社会的防震减灾文化是一项艰巨而紧迫的任务。

3 ．地震应急准备的几点建议

为了最大限度减轻地震灾害损失，建立健全适应国家安全体制改革和 “两个坚持”、“三个转变”防灾减灾救灾新理念、新形势、新要求，要着力加强组织领导、健全体制、完善法律法规；推进重大工程建设抗震设防，加强地震灾害监测预警和风险防范能力建设，提高城市建筑和基础设施抗震能力，提高农村住房设防水平和抗灾能力，加大地震灾害应急管理培训力度，建立防震减灾宣传教育长效机制，引导社会力量有序参与防震减灾工作。

3.1 认真落实防震减灾主体责任

防震减灾工作虽然不是中心任务但是却能够影响中心，不是大局却能够牵动大局。各级政府和部门要认真落实防震减灾工作的主体责任，牢固树立早准备、抗大震、救大灾的思想，认真贯彻落实防震减灾工作主体责任，把地震应急准备工作纳入政府年度目标考核体系，积极推动地震烈度速报与预警系统的建设，把预警系统技术应用到高铁、核电、大型水利、石油化工等应急处置的项目建设中，细化水库地震应急预案，规划建设应急避难场所，加强对基层地震应急准备工作的指导支持，切实解决工作中存在的突出问题和薄弱环节。

3.2 加强地震应急救援法律法规建设

地震应急法律法规、规范性文件在国家及省级政府层面比较健全，如《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《国家地震应急预案》等构成了现行的法律法规体系，但地方政府施行的相应法规规章或基层部门规章、规范性文件或细化方案还是比较少，或有的束之高阁，如同虚设。要大力推进以“属地为主、分级负责、相互协同”的抗震救灾新机制下地震应急救援法律法规体系的相关性、系统性及适应性，指导基层地方政府和部门落实防震减灾主体责任的权利与义务。

3.3 适时修订和完善地震应急预案

实践证明，地震应急预案是地震应急救援工作的基础，是高效有序开展应急工作的重要前提。当前，有的地方政府或行业部门的地震应急预案在不同程度地呈现出预案内容冗长、程序混乱、职责不清、协调不畅、处置方案不具体等问题。为适应城镇化建设的高速发展的需要，地震应急预案要与时俱进按照全国地震应急管理工作的新要求，总结经验，及时修订，经常性组织开展针对性的地震应急演练，提高风险防范，确保应急预案更具操作性和实用性。特别是在新型城镇化建设中，应完善地震应急预案，提高城镇社区综合减灾能力，要编制社区地震灾害风险地图，制订社区综合灾害应急救助预案，明确避难场所位置，配备应急物资，完善急救、逃生、照明等基本防震减灾设施。针对城镇社区老年人、小孩、孕妇、病患者、伤残人员等弱势群体的分布情况，落实对口帮扶救助措施，定期开展防灾减灾演练等。

3.4 提高城镇化建设的抗震设防能力

制定合理的城镇化建设抗震设防规划与标准，是防御和减轻地震灾害的重要保障。当前我国城镇化建设高速发展，人财物高度集中，城镇的生命线工程也越来越多，对城镇的综合防震减灾救灾能力提出了更高的要求。在编制城镇化建设规划时，按照中国地震动参数区划图的抗震设防标准，对城镇的地震地质、地震活动性、活动断层等背景进行调查，对各类建筑物、生命线工程等进行地震安全性分析与震害预测，以此作为城镇化建设的重要依据，明确城镇民居抗震设防政策与措施，强化地震主管部门在建筑物抗震技术服务和抗震规划、设计和施工等方面事前、事中、事后的监督、指导作用，使得城镇化建设的整体规划符合防震和抗震要求，符合新时代中国特色社会主义现代化建设的要求。

3.5 强化城镇化基础设施建设的应急保障能力

交通、通信、电力等基础设施的应急保障是有效应对地震灾害的关键。如在四川汶川、云南鲁甸等破坏性地震中，地震造成的次生地质灾害导致灾区交通、通信、电力等严重破坏，初期形成一些信息孤岛和救援孤岛，灾区群众的基本生产生活得不到保障，通过各有关方面迅速组织力量，抢通生命线，调集大型机械抢通公路，紧急调派应急通讯车、发电车驰援灾区，建立空中运输通道转运伤员和投放物资，确保了抢险救援人员、物资快速抵达重灾乡村，通信和电力供应得到及时恢复。因此，我们应汲取经验教训，在城镇化建设的进程中强化交通、通信、电力等基础设施抗震和抢通保通能力，储备适量的应急通讯、电源、救援装备及物资等抢险救灾设备至关重要。加强空中运输和航空侦查能力建设，建立震后紧急调用工作机制。

3.6 加强地震应急救援能力和体制机制建设

装备精良、技术全面的应急救援队伍是决定地震灾害事件应急救援高效开展的关键。当前，国家、省（区、市）都依托军队、武警或消防部队建立地震紧急救援队伍，由于专属不同的单位或部门，在信息沟通、协同救援及应急管理机制等方面还存在不足。在城镇化建设过程中，也要规划建立适应于城镇化建设可持续发展的应急救援队伍，实行军事化管理，建设专业性的训练基地，强化救援装备建设，建立灾害信息共享、应急指挥联动等技术支撑平台，经常性组织开展综合地震应急救援演练及训练，确保城镇的基层救援队伍能在震后第一时间反应、第一时间出动、第一时间到达实施救援任务，减少损失。

3.7 完善地震应急避难场所规划建设

国内外城市地震灾害救援实践证明，科学规划建设与城镇化发展相适应的地震应急避难场，在地震、气象、洪水等自然灾害突发事件的应急救灾中有着举足轻重的作用。通过现有的城市公园、公共绿地、广场、学校操场、大型体育馆、室内建筑等空旷场所作为应急避难场所规划建设，充分挖掘其防灾减灾救灾综合能力，对其位置、规模、设施等进行综合利用，不断完善应急避难场所专项规划建设，做到震而有备，满足附近居民的紧急疏散、临时生活的需要，提高城镇化建设的安全系数和防御地震灾害的能力。

3.8 提高防震减灾意识宣传

近几年来我国不断推进城镇化建设力度，农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，也使得地震灾害系数不断加大。因此，在我国经济社会高速发展和城镇化建设进程中，全面加强防震减灾意识，将防震减灾科普教育和应急避险知识纳入国民素质教育体系中，推进防震减灾科普示范学校和科普教育基地的建设，借助电台、新媒体、地震科普馆及网络等技术手段扩大防震减灾的科普知识宣传力度，让公众更加理解防震减灾工作，加强地震信息发布和舆论引导，及时澄清不实报道和传闻，消除人民群众的心理恐慌，确保社会安定有序。

3.9 提升地震巨灾保险机制

进一步提高国民保险意识, 加强政府对地震保险业务的税收优惠政策支持,健全政府部门、金融保险、商业银行等为应对地震风险再保险市场分摊机制,引导居民在购买或建设房屋时购买地震保险推动地震保险机制在地震防御体系中的作用。努力构建巨灾保险基金和有关巨灾强制保险制度,形成以政府为主导、商业保险体系为主体、国家财政支持、全球再保险市场分散风险的多层次、多方位巨灾保险保障模式,使得保险作为市场化的风险转移机制,实现政府、保险人、再保险人、被保险人在地震风险管理上的共同参与和风险损失的有效分担。

4 ．结束语

本文结合近年来防震减灾工作的经验,对城镇化建设中应对地震灾害风险、地震应急准备等工作提出几点建议, 以此希望不断提高全社会抗震救灾能力。

[1]冯若萍.城市地震灾害应急管理能力评价指标体系与方法研究[D].长安大学,2013.

[2]金磊.新型城镇化建设需要安全减灾居安思危——写在第六个“防灾减灾日”到来之际[J].中国应急救援,2014,(3):4-7.

[3]王伟.基于GIS的地震灾害损失评估系统的设计与实现[D].厦门大学,2013.

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