土地整治在生态国土建设中的综合成效研究

崔魏宏

摘 要：《全国土地整治规划（2016-2020年）》提出“按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土”，引领土地整治向生态国土建设转型发展，表明了土地整治将在建设生态国土方面发挥先行示范作用。

关键词：土地整治；生态国土建设；生态文明建设

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.18.074

作为早期国家土地开发整理示范区之一，湖北公安县于1999年被列为国家土地开发整理示范区，并被列为国家基本农田保护示范区。截至目前，该县共实施土地整治项目30个，总建设规模34915.5公顷，总投资50135.67万元，亩均投资957.28元。当地国土资源部门在土地整治工作中充分发挥部门优势，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间，在推进县域生态文明建设进程中取得了一定的成效。

1 土地整治的现状

公安县地处湖北省中南部边缘，南北最长为75公里，东西最宽51公里，辖16个乡镇，总人口105万，全县土地总面积225691.74 公顷，其中耕地面积130094.41公顷，占 57.64%。当前土地整治存在的主要问题在于以下几点。

1.1 部分项目规划有待完善

规划编制的前瞻性和科学性不足，对高标准基本农田建设及城乡建设用地统筹不够，土地整治项目规模大、涉及面广，前期准备工作跟不上工程施工进度，部分镇、村单位对土地整治认识存在偏差，甚至提出了一些超出规划设计的新的、较高的要求，不能满足时就妨碍施工，增加了工程施工和管理的难度。

1.2 可开发耕地后备资源不足

公安县可开发利用的土地主要是其他草地和内陆滩涂等未利用地，其中具备开发潜力的土地5221.88公顷，约占土地总面积的2.31%，开发难度大。随着城市化进程的推进，我县建设用地的刚性需求量越來越大，将不可避免地占用部分耕地，对耕地保护目标提出了严峻挑战。

1.3 土地整治难度日益加大

随着土地整治工作持续推进，条件较好的土地后备资源已基本开发殆尽，其他土地后备资源开发技术难度大、投资成本高，建设用地整治更需要大量资金，土地整治工作面临诸多制约。同时，土地整治涉及多个职能部门和广大人民群众，部门之间的沟通与衔接不足，以及群众意见的难以统一，项目实施也存在较大阻力。

1.4 土地整治资金不足

土地整治工作涉及面广、资金需求量大、建设周期较长，特别是包括村庄整治的项目，要统筹解决土地整理复垦、拆迁安置补偿、居民点建设和基础设施配套的资金，都需要巨额资金支持。而公安县获得国家省级投资相对较少，地方财力有限，难以满足今后土地整治实施的资金需求。因此，土地整治亟需探索多元化的投融资体制，以解决资金难题。

1.5 生态建设要求提高

随着土地整治内涵的转变，生态文明建设也成为土地整治的重要内容，土地整治不再仅仅是耕地数量和质量问题，还要切实保护和改善生态环境，促进资源节约型、环境友好型和低碳经济型社会建设，老的规划思路不能满足将来农业发展需求，土地整治的设计理念、施工技术和投资标准等都需要进行相应调整。

结合近几年公安县土地整治主要三个典型代表项目，即孟家溪镇2014年度高标准基本农田土地整治项目、毛家港镇2012年度高标准基本农田土地整治项目、章庄铺镇2013年高标准基本农田土地整理项目细碎化调查对比，综合分析其工作成效。

其中，孟家溪镇项目北抵双潭村，南至杉木桥，东靠闸口镇，西 临金明村，位于东经12°06′39″～112°12′09″，北纬29°51′37″～29°55′43″。项目区涉及孟家溪镇大至岗村、国庆村、勇合村、南港村，总面积2587.24公顷，建设规模 2000公顷。项目区属于平原地区，地势北高南低，海拔多在28.0m-41.0m之间（黄海高程）。多数地面起伏不大，比较平坦，水网密集，沟渠众多，项目区内高程落差不大。项目实施前后项目区总人口14520人，人口基本没有发生变化。

毛家港镇项目处于东经111°48′～112°25′，北纬29°37′～30°19′。项目区涉及浦田咀、军台、新剅、张家湖4个行政村共1698.1223 公顷，项目主要地貌类型为平原。项目实施前后项目区总人口10946人，基本没有发生变化。

章庄铺镇项目介于地处东经111°49′56.1″～11°56′55.9″，北纬29°54′33.3″～29°50′35.3″之间。涉及紫金村、白云村和联兴村3个行政村，项目主要地貌类型为平原。项目实施前后项目区总人口 8694 人，整治前后没有发生变化。

综合分析三个项目细碎化情况，其整体问题一致，由于土地整治面积很小，未平整区域的道路水系大多是原来布局，空间细碎化、权属细碎化仍旧较为严重，整治前后未得到较大改观。具体见下表。

2 土地整治的成效

2.1 工作做法

（1）加强组织领导和宣传。公安县政府高度重视，成立项目领导小组，经常召开各有关部门协调会议，深入现场调查研究，为项目实施提供了强有力的组织保障。公安县国土资源局利用诸多媒体进行广泛宣传报道，得到了项目区涉及农户的大力支持和配合。

（2）精心规划设计为项目质量提供科学保障。县国土资源部门认真总结以往项目的实践经验，组织工程技术组实地踏勘论证，认真编制可行性实施方案。在施工过程中，组织专业技术人员全程跟踪服务，及时调整和解决设计中的难题，保证了工程质量和进度。

（3）严格监理制度、保证工程质量。在项目实施过程中，监理人员坚持在一线工作，严格按监理规程和实施方案执行，认真记录监理日志和月报，发现问题及时通知业主方及施工方协同解决，督促质量和进度，使工程质量符合设计要求。

（4）加强资金管理，发挥使用效益。严格执行《土地开发整理项目资金管理暂行办法》，按工程进度进行请、拨付款。特别是在资金支付过程中，坚持按标书的工程清单单价和实物工程量，经监理核定后报业主初验合格为结算依据，按程序层层把关，一支笔支付。

（5）加强项目后期管护。项目竣工后，公安县土地整治局及时将所有设备和设施移交给各项目所在镇政府及村组，镇政府及时与项目区内的村集体签订了交接协议和管护协议。落实管理人员，签订管护合同，确保工程设施得到长久保护，有效利用。

2.2 工作成效

公安县土地整治在落实 “1+N”多功能定位的基础上，对提升耕地资源自身条件，改善农业生产条件，优化城乡土地利用布局和机构，保护生态可持续发展，促进农民脱贫增收等方面取得了一定的成效，项目实施后农村机械化水平有实施前75%左右提高到90%左右，耕地质量等别平均提高0.34，粮食产量亩均提高30-50公斤，农民年新增纯收入220元/人。整体降低生产成本8%-10%，生产能力提高10%-15%。

（1）增加了耕地面积，提高了耕地生产能力。

通过对农村田、水、路、林、村进行综合治理，对在生产建设中挖损、塌陷、压占等破坏的土地和自然灾害损毁的土地进行复垦，对荒草地等宜农土地进行有效开发，增加了耕地面积，同时通过培肥、平整和地块归并等措施，提高了耕地质量与土地利用效率，提高了糧食生产能力。

（2）改善了农业生产条件，实现农业生产增产增效。

通过土地整治，新挖各类沟渠，新建或改造大小泵站，兴修机耕桥闸，修筑水泥路、泥结石路等，在土地整治项目区内实现了“田成方、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的目标，农业生产条件和农村生活环境得到改善，实现了农村土地资源的“三增”，即增耕地、增产能、增价值。

（3）城乡统筹发展，拓宽了建设用地空间。

通过土地整治项目与"双挂钩"试点和有机结合，在改善项目区农民生产生活条件的同时，拓展了城镇发展用地空间，弥补了计划指标不足，保障了经济建设发展用地需求，既改善了农村环境、有效解决了农村土地利用的“空、散、乱”等问题，同时为工业、城镇化拓展了用地空间。

（4）提高了群众参与以及保护耕地的意识。

在项目实施过程中，公安县通过积极推进宣传工作，群众的思想观念、生活方式、习俗等也在逐步发生变化，对土地整治的态度由开始的拒绝到观望，由观望到积极参与，再由积极参与到积极要求政府实行土地整治，增强了群众的公众参与意识，加强了群众的生态环保意识。

3 土地整治的探索

3.1 从规划上探求新思路

土地整治规划的核心是田块规划包括田块的方位、长度、宽度、规模、形状和质量组成，要同农田水利规划、林带规划、道路规划、居民点规划、生态环境保护规划等相协调。要认真研究沟-渠-路-林-田-村等项目的综合规划方案，并进行技术经济分析评价。在设计环节中，要有充分调研，加强管理审核，确保能发挥最大效益。

3.2 后续管理较弱

虽然管理责任落实到人，但是项目区后期出现树苗枯萎、水渠堵塞或道路塌陷的情况亟待解决。而且存在土地使用流转过程中没有签订正式合同问题，容易导致出现矛盾等不利于土地整治工作的有序展开。

生态文明是人类社会进步的重大成果，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，要求树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，实现国家永续发展。国土资源部门担负历史使命，在生态国土建设中，应以高标准农田建设、农村闲置低效土地整理、城乡建设用地增减挂钩、田水路林村综合整治为主要抓手，统筹推进生态保护修复，为美丽中国建设作出更大的贡献。

参考文献

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[2]张栋.城乡建设用地增减挂钩工作探讨[J].现代商贸工业，2016，（26）.

[3]张爱明，杨星星.新常态下农村土地综合整治问题及化解对策[J].现代商贸工业，2017，（26）.