整体性政府：宁镇扬一体化发展背景下扬州市政府治理模式创新的目标选择

孔德斌

摘要：宁镇扬一体化发展赋予了扬州市经济社会发展和政府创新的新动能，跨界公共事务的增多要求扬州市政府创新政府治理模式。根据“后新公共管理改革”的导向，调整扬州市政府内部不同部门之间的权力配置、责任关系与行动规则，构建整体性政府治理的新模式。从合作组织、合作制度与合作行动三个层面推动多元治理主体的合作共治，实现对宁镇扬三市跨界公共事务的整体性治理。

关键词：宁镇扬一体化；跨界公共事务；整体性政府

一、问题的提出

当前，宁镇扬一体化发展正在加速推进，三市政府签署了一系列的合作协议，扬州市政府围绕基础设施、产业布局、公共服务、旅游开发、生态保护等“五个一体化”的思路和目标，主要以项目化方式推进宁镇扬一体化发展。2018年要推动省政府“设立宁镇扬一体化发展基金或发行专项债券，有效解决跨区域、跨领域重大项目资金缺口问题”。

实践中，宁镇扬一体化发展表现出明显的服务项目先行、政府合作滞后的态势。其中，宁镇扬三市预约挂号平台项目和远程医疗共享平台项目已经建成并投入使用，三地公共交通实现“一卡通”，居家养老购买服务取消了户籍限制。但在政府合作层面，仍停留在签署合作协议、召开联席会议、通过省政府协调等基础层面，尚未从契约型合作上升到信任型合作、从分散建设上升到协同推进的较高层面。本文运用整体性治理理论，探讨在宁镇扬一体化发展背景下扬州市政府治理的模式的改革创新问题，主张建立整体性政府的新模式，以治理跨界公共事务，协同推进宁镇扬一体化发展。

二、文献综述

关于整体性政府与整体性治理。在西方，“整体性政府”的概念最早可以追溯到1990年安德鲁·邓西尔的文章《整体性政府》。1997年，希克斯出版了《整体政府》一书，正式提出了整体性政府理论。1999年，希克斯出版了《圆桌中的盒子里——整体性政府的策略》，提出整體性政府建设的具体整合途径、方法、障碍及策略等。2002年，希克斯出版《迈向整体性治理：新改革议程》，将整体性政府概念发展为“整体性治理”概念。在国内，最早介绍整体性政府理论的是2005年台湾学者彭锦鹏的《全观型治理：理论与制度化策略》一文，该文认为“整体性治理理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论，值得行政学者广泛加以研究”。

关于跨界公共事务。曹堂哲认为跨区域、组织和部门是公共事务跨界的具体表现形式。张伟等人主张，公共事务的跨界意味着跨越政区、部门、组织和时间界限。蒋俊杰将跨界具体分为跨越行政区域边界、行政部门边界、行政层级边界，以及政府、市场和社会组织边界。

如何治理跨界公共事务？学界主要有复合行政、合作网络、制度建设三种主张。一是主张建立跨行政区域和行政层级的协商与合作治理机制，以解决当代中国行政区划与区域经济一体化的冲突。二是构建区域合作网络以达成跨界公共事务的治理目标，如建立整体性协作治理网络，或者建立网络结构整合区域内的地方政府、非政府组织与市场等行动者，提高区域善治水平。三是加强制度建设以充分发挥包括组织和网络在内的各要素作用，如通过具体制度安排和权力配置机制来横向促进地方政府合作，引入纵向嵌入式治理机制，等等。

梳理文献发现，既有研究从整体性治理角度研究跨界公共事务及其治理的成果较少，且大多数研究侧重于区域间政府的合作，或者政府与其他治理主体的合作，从政府自身改革以主动回应区域一体化发展带来的跨界公共事务治理的文献尚不多见。

三、宁镇扬跨界公共事务治理的改革诉求

随着宁镇扬一体化发展的逐步深入，三市人民生活的联动性显著增强，迫切需要整体性回应宁镇扬一体化发展提出的跨界公共事务治理诉求。这些诉求既表现为跨界的道路、医疗、旅游等公共产品的供给，又表现为跨界的污染治理、水资源管理等公共问题的治理。

近年来，南京、镇江、扬州三市的城市化率迅速提升，经济、社会联系更加紧密，成为推动宁镇扬跨界公共事务兴起的重要外部因素。“城市化与区域一体化发展相辅相成，城市化发展进程与水平对于区域经济社会的发展至关重要”。南京是江苏的省会城市，以南京为核心，向周边的镇江、扬州、马鞍山、滁州等城市辐射和扩张，表现出区域一体化的强劲趋势，未来将逐渐形成南京大都市区。其中，镇江和扬州由于地理优势、同省城市等原因，率先迈出了区域一体化的步伐，展现出宁镇扬一体化快速发展的态势。

宁镇扬一体化加强了三市之间的联系，产生了涵盖整个区域的公共利益，也带来了覆盖整个区域的跨界公共事务。这些公共事务超出了任何一个单一城市的边界，成为三市所有地方政府都共同面对的公共事务，因而需要整体性治理。

在某一公共事务跨界之前，该公共事务存在于单个地方行政区之内，仅需要一个城市政府对辖区内的公共事务进行整体性回应。在某一公共事务跨界之后，该公共事务就超越了行政区域边界，在更广泛的区域内具有利益公共性和相关性，需要多个城市政府的整体性回应。换句话说，不管公共事务是在跨界之前还是在跨界之后，都需要对其进行整体性回应，区别在于，跨界之前的公共事务治理需要一个城市政府具有相对完整性和整体性，跨界之后的公共事务治理需要多个城市政府具有协同性和整体性。宁镇扬三地的政府只有遵循弹性、系统、优化的原则，才能够更好地回应三市跨界公共事务的持续动态发展。

以扬州为例，政府的碎片化主要表现在两个方面：第一，扬州市政府内部由于部门、职能、业务、流程等方面原因导致的碎片化，即扬州市政府存在着“行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间普遍的分割状态”，这种碎片化可以称之为“内部碎片化”。第二，宁镇扬区域内基于行政边界而产生的碎片化，南京、镇江、扬州三市的地方行政辖区数量众多，权威互不隶属，相对于同一的区域而言造成了行政权威的碎片化。此类碎片化是典型的“外部碎片化”。因此，扬州市政府对跨界公共事务的整体性治理也应该从市内和市际两个角度展开。

四、整体性政府：扬州市政府的内部改革创新

回顾既往的扬州市政府改革，主要的指导理论是官僚制政府和新公共管理政府，这两种范式都是以解决“政府自身的问题”为核心。扬州市政府改革的1.0版本是调整政府与市场、政府与社会的关系，不断向市场和社会分权，厘清政府与市场、政府与社会的边界，力图形成“政府有效+市场有为+社会有位”的理想格局。当前正在推进的扬州市政府改革的2.0版本是消除政府“内部碎片化”，其改革内容主要涉及内设机构调整、编制管理法制化、建设服务型政府、合署办公等。“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法……在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。扬州市政府改革的3.0版本是消除政府“外部碎片化”，其改革的主要设想是构建整体性政府的新模式，通过宁镇扬三市政府之间的合作，以及政府与其他治理组织的合作，整合社会各界的力量治理跨界公共事务问题。整体性政府理论为扬州市政府改革提供了科学的理论指导，大数据技术的发展应用为扬州市政府构建整体性政府新模式提供了可能性和技术支持。

整体性政府以解决“人民的生活问题”作为政府运作的核心。整体性政府的治理结构既不是以权威和行政命令为手段的科层制，也不是合同制和契约关系的市场组织，而是一种“网络型组织”结构。通过网络型组织各个节点的优化重组，整体性政府实现了跨界公共事务的网络合作和治理。这种跨界合作主要表现为四个方面：①治理层级、功能的整合，以及公私部门合作。②大部门式治理，对功能相近或相同的机构、部门和组织进行“移项”、“合并同类项”或者“合署办公”，重新整合成功能广泛的“大部门”。③对政府采购和政府过程进行整合，重新政府化。④建立一种以问题为预算单位的，政府部门间、地方政府间、伙伴关系间、公私部门间的契约型的“整合预算”。

五、整体性治理：扬州市政府的外部合作回应

回顾历史，我们发现中国跨界公共事务的治理实践呈现出从分散化治理到集中化治理再到区域合作共治的治理转向。这种转向主要是在两个层面展开。

一是区域间政府的集体行动。如果我们将城市政府看成是一个追求自身利益最大化的理性组织，则城市政府的管辖权力分割状况会导致区域政府集体行动的困境。“在缺乏不同政策领域或辖区的决策整合机制的情况下，地方政府基于短期利益的策略安排将会导致集体无效率的集体行动困境”。为了克服集体行动的困境，就需要在城市政府之间建立合适的制度安排，如协商确立城市政府间的联系会议制度等。

城市政府之间合作的前提是各个城市政府彼此平等、协商互助、合作共赢，这就从逻辑上导致了区域间政府的集体行动是一种“去中心化”的分散治理，各个城市政府关注的主要是辖区自身的利益，对于区域整体利益关注较少。为了解决统一性的跨界公共事务与分散化治理之间的冲突，一种思路是将分散化的地方政府整合为一个统一的区域性政府，将外部的碎片化问题纳入统一的区域性政府内部解决。这就涉及行政区划调整的问题，区域越是扩大，行政区划调整与区域权力整合的成本和难度越来越大。实践中，省内的跨界公共事务治理通常通过成立“新区”的方式进行集中化的治理，但是这种模式对跨省的公共事务治理无能为力，因为省级政府是我国地方政府的最高层级，在省级政府之上再建立一个统一的区域性政府历史上曾经出现过（大行政区），但在现实中已经失去了可能性。

二是通过整体性治理提升跨界公共事务的治理绩效。对于扬州市政府而言，实现对宁镇扬三地跨界公共事务的整体性治理，需要从三个层面同时展开。

从合作组织来看，跨界公共事务的治理涉及了多个地方行政辖区、多种治理功能和治理组织，因而涉及复杂的成员利益，整体性治理需要在区域整体利益和成员利益之间实现合理平衡，以整体最优化为价值取向，在追求区域整体利益的同时也满足成员各方合理的利益訴求。

从合作制度来看，跨界公共事务的整体性治理要求多元治理主体突破碎片化行政的制约，形成一种以不同治理主体为节点相互连接的区域公共事务治理网络。为了维持治理网络的正常运转，就需要构建网络的协作机制，“网络是自我组织的，它不是命令等级和科层链条的一部分”，作为网络中每一个节点的治理主体必须保持相对独立的自主性，以便根据不同边界的性质和特征采取灵活的应对措施。机制设计既要考虑各治理主体的独立自主性，充分发挥它们的比较优势和核心竞争力，又要保证整体目标体系的稳定性，用区域总体目标统摄各成员的行动，引导主体之间的协同合作。

从合作行动来看，跨界公共事务的整体性治理需要相应的文化支撑。这是一种以合作为基础、以信任为核心的文化。“合作行动将从现实的系统性整体出发，并创造性地贯彻总体性的原则，在目标体系中努力发现各要素之间的联系，在某一目标实现的过程中也同时去促进其他目标实现的可能性的增强。历史条件和科学技术进步将为这种行动及其‘实践合理性提供支持，其中，最为关键的还是总体性挂念的确立”。

总之，宁镇扬一体化发展将造成跨界公共事务的增加，扬州市政府既需要通过政府内部的改革，构建整体性政府的政府治理新模式以回应跨界公共事务的治理诉求，又需要通过政府外部的合作，整合三市政府之间、政府与其他治理主体之间的行动，实现对宁镇扬跨界公共事务整体性的治理。

参考文献：

[1]全面推进宁镇扬一体化成果丰硕 宁扬城际力争今年开工建设——访扬州市发改委主任杨蓉[N].扬州日报，2018-1-7.http：//www.sohu.com/a/215282242_363979.

[2]彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J].政治科学论丛（台湾），2005（23）