践行习近平生态文明思想 推进垃圾分类市场化改革

兰亚军 贵州锐意生态文明建设研究院垃圾分类研究委员会主任贵州高远环保咨询有限公司董事长

在2018年5月18日至19日召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记发表重要讲话，系统阐述了生态文明思想。他指出，环境就是民生，良好的生态环境是最公平的公共产品，最普惠的民生福祉。

党的十八大以来，作为“五位一体”之一的生态文明建设越来越受到重视，特别是党的十九大，首次将建设生态文明提升到“中华民族永续发展的千年大计”的战略高度。

垃圾分类的重要性

垃圾分类，作为生态文明建设的重要内容和关键环节，受了国家前所未有的重视。

2016年12月21日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十四次会议，提出要“普遍推行垃圾分类制度，关系 13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”

2017年 3月 18日，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）发布，提出“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到 35% 以上。”。

从世界范围来看，垃圾处理先进的国家和地区，比如，德国、英国、瑞典、日本、韩国及我国的台北等，都在大力推进垃圾分类工作，垃圾分类是垃圾处理的必然趋势和发展方向。

垃圾分类的难点

我国的垃圾分类试点开始于2000年6月，当时的建设部将北京、上海、广州、深圳、南京、杭州、厦门、桂林8个城市作为首批试点城市。18年的时间过去了，尽管这些城市某个环节或某项工作有亮点，但整体收效甚微，没有实质性的突破，其中的原因究竟是什么？我们对这些试点城市及其他城市进行了调研，发现一些具有普遍性和共性的问题。

（一）产业链端分析

1.表面的原因 垃圾分类工作做得不好，是由于居民的环保素质比较低，不愿意分。不可否认，我国居民的环保意识还不高，和发达国家相比有一定的距离，但总体上来说，由于这些年国家的大力宣传和动员，居民垃圾分类的意识总体水平在提高。

2.实际的原因 “垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理→分类利用”的“全产业链”未建立起来。在很多地方，居民前端分了类，但中端混合收集、运输以及后端混合处理，居民看到后，分类的积极性受打击。

3.深层次的原因 凡是长期存在的问题，一定是制度出了问题。制度主要包含二个维度：法制和体制。垃圾分类要真正做好，一定要以法制为基础，但目前，国家层面还没有一部关于垃圾分类处理的法律法规，相关部委或地方上虽出台了一些政策法规，但比较笼统，可操作性不强。此外，我国很多地方垃圾收费机制、源头减量机制，分类激励机制和约束机制、产生者责任延伸机制、再生产品推广机制等都未有效建立起来。

4.本质上的原因 垃圾分类这么多年没有成功，本质上就两个字：利益。这里有两层含义，第一层含义是利益平衡：垃圾分类里有太多的利益主体，包括物业公司、保洁人员、废品回收人员、垃圾清运队、拾荒者、填埋场、焚烧发电厂、厨余垃圾处理厂等，这些相关企业或个人都在争垃圾，而利益相关方的多元化使得利益关系很难平衡；第二层含义是利益收入：垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理利用等整个“产业链”要能够盈利（合理利润），只有“产业链”存在合理的利润，才能吸引企业进入，发挥市场机制的作用。

（二）居民端分析

1.不知道为什么分。很多居民不知道为什么要进行垃圾分类、垃圾分类的目的和意义是什么、分了对自己有什么好处、不分对自己有什么害处。

2.不知道怎么分。有些居民，经过垃圾分类的宣传和动员后，也知道垃圾分类的目的和意义，但不知道怎么分，不能准确区分哪些是厨余垃圾，哪些是可回收垃圾。

3.不愿意分。不愿意分有两个方面的原因，一方面，居民在家里进行了分类，收运时又混在了一起，居民看到后“很受伤”，就不愿意再分了；另一方面，分类比不分类麻烦一些，在“分与不分一个样，分好分差一个样”的情况下，没有激励和约束机制，居民就不愿意分了。

垃圾分类的解决之道

制度创新决定垃圾分类 垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程，不能“头痛医头、脚痛医脚”，需要系统思考和系统解决。要注重它的系统性、整体性和协同性，注重顶层设计和制度创新，制度创新决定垃圾分类的成败。未来，我们必须加快制度创新，不断完善环境保护法规和标准体系并加以严格执法，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

建立“共建、共治、共享”的治理格局 根据“激励相容”的经济学理论，从我国实际和所处发展阶段出发，通过科学、合理的制度设计和制度创新，充分调动政府、企业、社会、公民“四个主体”的积极性，做到“共建、共治、共享”的“互动共治”的治理格局。蹄疾而步稳，一步一个脚印地走下去，最终达到垃圾分类的目标。

抓好主要矛盾——产业链盈利 抓住主要矛盾是关键。一旦抓住了主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其他很多问题就迎刃而解了。在垃圾分类这项工作中，主要矛盾或者说最重要的事只有关一件——盈利， 这里说的盈利是整个产业链盈利。

要想让整个产业链盈利，就要对现有环卫体制、机制、税制、费制进行改革，以破除体制、机制弊端和利益固化的藩篱。那么，垃圾分类改革试点总的方向是什么呢？这就是市场化改革。

垃圾分类市场化误区及基本内涵

概括地说，垃圾分类市场化是指在垃圾分类处理工作中，引入市场机制。将垃圾分类投放、收集、运输、处理、利用等各环节有效衔接起来，由一个市场主体来运营。同时，配套相应的法律法规和产业政策。关于垃圾分类处理市场化，目前有几个常见的误区。

1.形式上的误区

很多地方，以为有企业参与垃圾分类运营的就是市场化了，这是对市场化概念粗浅、片面的认识。诚然，市场化一定需要市场主体——企业的参与，但不能说有企业参与的就是市场化。有企业参与只是必要条件，而非充分条件。

2.内容上的误区

很多地方，只是将垃圾分类宣传或投放环节市场化，而在收集、运输、处理、利用等各环节却“原封不动”，这并不是垃圾分类的市场化，而是对垃圾分类市场化孤立、割裂的认识。

3.成本上的误区

垃圾分类推行这么年，并没有取得成功，其中一个重要原因就是未将垃圾分类、收集、运输、处理、利用作为一个整体和系统来设计，为了分类而分类，把垃圾分类作为一场“运动”，为了分类而投入太大，有些地方动辄上千万或几千万的标的，不计成本，没有考虑垃圾分类的经济性，这注定是不可持续的。

4.结果上的误区

垃圾分类的根本目的是源头减量，尽量减少垃圾，并通过垃圾分类改变居民的生活习惯和生活方式，提高全民的文明素质，进而推动企业生产方式和国家发展模式的改变。而不是具体要分出多少垃圾来，结果，有些地方出台的政策非但不能让垃圾减少，相反，还越来越多，这与垃圾分类的“初心”背道而驰。

要真正实现垃圾分类市场化，要以法制化为基础、以产业化为支撑、以社会化为保障、以价格机制为导向，多环节、全方位共同作用，才有可能真正体现市场化的内涵。

以法制化为基础 市场经济本就是法治经济，要以法制为基础，明确政府、企业、社会、居民各个主体的职责和边界，明确垃圾产生全生命周期，即从产品设计 → 生产 → 包装 → 销售 → 使用等各方面的责任和义务，承担其共同但有区别的责任。

以产业化为支撑 产业化是指要以市场为导向，找到一种有效方案，把政府统管的公益性事业行为转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的行为，把被分割成源头分类投放、收集，中间运输和末端处理、利用的垃圾处理产业链整合成一个通畅完整的产业体系，以实现垃圾处理社会效益、经济效益和处理效率最佳化。

以社会化为保障 社会化的含义是指在前端——垃圾分类宣传和投放环节，一是要动员社会各方面（包括政府、科研教学机构、非政府组织、媒体等）的力量；二是宣传和教育居民由自然人转社会人，承担社会责任，要让居民知道，垃圾分类不仅仅是一种值得鼓励的行为，更是一种社会人的责任和义务。

以价格机制为导向 市场化改革的核心是价格机制的改革，将垃圾分类转变为一种经济行为。目前，我国垃圾分类主要靠行政手段在推动，应该以价格传导机制，把垃圾分类动力层层传递给区县、街道、社区、小区、物业以及居民身上，根据垃圾分类与否（混合垃圾多收费、分类垃圾少收费）、距离远近、收集频率来确定居民的收费标准，以经济杠杆促进源头减量和垃圾分类工作。

垃圾分类市场化改革的主要内容

（一）确定垃圾分类市场化改革试点“课题组”

垃圾分类市场化改革试点工作是一个新生事物，政策、法规及实践都不成熟，需要专业的人去指导和管理，需要在全国层面成立垃圾分类改革试点“专家委员会“之类的课题组，提供专业、科学的理论指导和政策咨询，并拟定垃圾分类改革试点方案，分区域、分阶段、分步骤制定垃圾分类的“时间表”和“施工图”。

（二）确定市场改革试点地区

根据“点面结合，重点突破”的原则，在国家住建部公布的全国100个农村垃圾分类示范县及 46个试点城市、全国生态文明先行实验区及全国生态文明区县中，选择5—10个区或县做第一批改革试点。

（三）主要制度创新

改革试点以区或县为单位，采取“市级统筹、区县落实”的方式，进行以下制度创新试点。

1.组建垃圾分类项目公司。公司由当地政府、环卫、保洁、回收公司等相关方组成，由资源、资金、技术等按一定比例入股，组建垃圾分类处理PPP（政府和社会资本合作）公司，简称SPV公司。

2.“四位一体”的模式。将二手交易、废品回收、垃圾分类、环卫保洁（包括路面保洁、垃圾清运、公厕管理及园林绿化）等的特许经营权“打包”给这家SPV公司。

3.增加“垃圾分类费”的科目。与混合生活收集处理相比，生活垃圾由原来的一种变成了分类后的三种或四种。这一方面增加了分类收集、运输及处理的成本，另一方面 ，又需要宣传动员以及对居民的奖励，成本比混合垃圾要高。因此，应当增加“垃圾分类费”这个科目，由政府聘请专业的机构，根据当地的经济发展水平、后端处理设施的距离等因素，核定“垃圾分类费”给项目公司。

4.政府优先采购或指定采购用再生产品。在垃圾分类工作中，厨余垃圾的分类、收集、处理是一个很大的难点，特别是厨余垃圾生产出的产品的“去处”问题更是痛点。目前，我国厨余垃圾处理的方向主要有三个：一是能源化（厌氧产沼，发电），二是肥料化（有机肥、土壤改良剂等）、饲料化（黑水虻、蚯蚓）及酵素等。从全国来看，这些方面技术是成熟或相对成熟的，其处理难点在于，前端厨余垃圾分类的质量、收集运理的成本及处理后的产品的销售问题。一方面 ，企业需要要积极提质升效、技术创新，因地制宜，生产出适销对路的产品，另一方面 ，需要政府出台相应的法律法规和政策配套，比如政府优先采购或指定采购用厨余垃圾生产出的合格再生产品等。

5.实行“费用包干制”。 目前，无论是填埋还焚烧发电，我国垃圾处理企业都是按照垃圾处理的吨数获得政府补贴的，这种补贴机制在原来的处理路径中是合理的，但这与现在要实行的垃圾分类是相矛盾的，因为垃圾分类工作做得越好，进入填埋或焚烧的垃圾量就越少，这样，企业获得的补贴就越少，因而，企业缺乏垃圾分类的动力。这是过去十数年，我国垃圾分类推广不理想的重要原因之一。笔者认为，应采取“费用包干制”，即根据每天垃圾实际产生量乘以单价乘以总天数（365天），进行费用包干，“多余自负，节省自得”。这样，企业就有分类的动力了。

主要参考文章：

1、 习近平：《“看不见的手”和“看得见的手”都要用好》（新华网 2014年05月27日）

2、熊孟清：《垃圾处理应该产业化》（金羊网，2007年12月18日）

3、曲睿晶：《不忘初习，垃圾精准分类确保全产业链条资源化》（（PPT 中国垃圾分类减量深圳高峰论坛，2016年11月4日）

4、毛达：《我们的垃圾为何解决不好》（生命时报 2016年3月11日）

5、王义伟：《垃圾处理“强制”应用PPP模式能否引发垃圾革命？》（2016-11-01 11:05 中华工商时报 ）

7、薛涛：《环保领域机遇与风险并存》（全景网 2016-01-11 07:31:00 ）