中国农村改革40年——回顾与思考（下）

（四）创新农村金融保险制度

进入二十一世纪以来，我国启动了以加紧建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系为基本目标的新一轮农村金融改革。经过多年的实践探索，我国农村金融服务体系的框架已经基本形成。当前的主要问题是一些改革政策措施没有落实到位，主要表现在：金融机构的责任和分工仍不明晰，政策性金融缺失问题依然存在；农村民间金融缺乏规范，新型农村金融机构发育迟缓；创新农村信贷担保抵押方式进展缓慢，满足农民贷款需求与化解金融组织风险的矛盾依然突出。深化改革的主要任务是：强化金融机构支持“三农”义务和责任，创新农村金融服务方式，加快发展新型农村金融组织，大力发展农业和农村保险。

1.强化金融机构服务“三农”职责。强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力，扩大县域分支机构业务授权，不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司；鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司；支持符合条件的农业企业在主板、创业板发行上市；推动证券期货经营机构开发适合“三农”的个性化产品。

2.发展新型农村合作金融组织。依托农民合作社和供销合作社，培育发展农村合作金融，不断丰富农村金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务组织，大力发展小额信贷。鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，加快农村诚信体系建设。

3.创新农村信贷担保抵押方式。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。在继续鼓励农户互助担保的同时，建立专门的担保基金，催生一批专业性的农村信用担保机构，从事农业担保服务；鼓励并引导商业担保机构开展农村担保业务，采用动产抵押、权益质押、仓单质押、农民土地承包经营权、农户住房财产权、农村集体资产股权等多种担保形式；建立农户信用记录，完善信用评级制度；发展农户联户担保，降低信用风险。金融机构也要适应农村金融需求的特点，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，降低农村信贷门槛。

4.加大农业和农村保险支持力度。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。鼓励开展多种形式的互助合作保险，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险。

（五）完善农产品价格形成机制

进入二十一世纪以来，我国以深化粮棉流通体制改革为重点，全面放开了农产品购销市场，实现了农产品产销的市场化。农产品市场放开后，为保护农民利益和稳定市场供应，国家逐步建立了以最低收购价、临时收储、国家和地方储备、进出口调节等多种措施构成的农产品市场调控体系。实施这些政策措施，对粮食增产和农民增收发挥了重要支持作用。但近年来，这些政策措施的实施也面临着一些新的矛盾和问题，突出表现在由于执行最低收购价和临时收储政策的主体单一，收储规模扩大，一些产品形成了事实上的国家垄断，国家采取政策性收储后，还要择机将“托市粮”卖出。这“一进一出”不仅扭曲了市场价格形成机制，而且改变了各类农产品加工、贸易企业的市场预期，许多企业不敢入市、不愿存粮。长此以往，“国家成为了商家、政策代替了市场”，明显降低了市场活力。这既加重了政府的财政负担，又影响了农民面向市场的主观能动性，还抑制了市场配置资源作用的发挥。因此，党的十八届三中全会《决定》提出，完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。2014年中央1号文件又明确提出，坚持市场定价原则，探索建立农产品目标价格制度。

农村资金互助组织有效缓解了农业生产融资难、融资贵难题

1.探索建立农产品目标价格制度。探索建立农产品目标价格制度，一方面，让价格形成真正反映市场供求关系，农产品生产、流通和消费主要由市场价格信号来引导；另一方面，政府通过价外补贴等方式，最大限度地保护农民利益。实行目标价格制度，国家一般不直接入市收购，而是实行“补两头、放中间”。“补两头”，就是国家按照“生产成本+基本收益”原则及市场供求状况，选择确定农产品目标价格并公开发布，当市场价格过高时政府对低收入消费者给予补贴，当市场价格低于目标价格时政府按差价补贴生产者。“放中间”，就是农产品价格形成完全由市场供求关系决定。

2.开展农产品目标价格制度试点。探索建立农产品目标价格制度，涉及选择确定品种、测算确定价格、明确补贴对象等一系列问题，产销环节多、操作难度大，要经过充分研究论证制定实施方案，选择一些地方和个别产品先行开展试点。2014年中央1号文件提出，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点。对试点地区和试点品种要加强跟踪监测，认真总结评估，在试点取得相对成熟经验的基础上再进行推广。

3.开展试点要注意把握的几个问题。

一是要切实保护好农民的生产积极性。农民是改革试点的主体，他们对试点内容是否了解和认可，事关改革成败。由于农业特别是粮食生产和农产品自身的特殊性，政府仍然要承担一部分市场风险，确保农民基本收益，不让农民吃亏，这是推进改革的前提和底线。二是要制定应对市场过度波动的预案。对大豆、棉花进行目标价格补贴试点，不再实行临时收储政策，可能会在一定时期内引发市场价格较大波动，同时这两个品种的国内价格受国际市场的影响又比较大。因此，在试点过程中既要提高对市场波动的容忍度，又要关注试点地区和国际市场的产销变化。三是要综合考虑政策系统配套。既要综合考虑粮棉油糖等大宗农产品与鲜活农产品之间的差别，根据不同农产品的供求状况和消费特性选择确定调控目标和调控方式；又要注重农产品生产、加工、流通、进出口等各环节政策措施的配套衔接，逐步建立和完善农产品市场调控政策体系。

（六）构建开放型农业经济新机制

农业国际化、市场化是世界农业发展的客观趋势，也是全球经济深度融合背景下促进一国实现农业现代化的必然要求。纵观当今世界农业经济发达国家，都较好地解决了农业国际化、市场化的问题，从而为农业现代化提供了重要的体制基础和制度保障。改革开放以来，党和国家通过一系列改革举措，有效推进了农业国际化、市场化的进程。以企业为主体，扩大农业对外投资，加快农业“走出去”步伐，对于提高农业对外开放水平、全面提升我国国际地位和影响力都具有重要意义。时至今日，粮食安全、农民增收、生态保护、产业安全等方面还存在诸多需要通过农业国际化、市场化深化才能解决的突出问题。如何处理好农业国际化、农业市场化与农业现代化的关系摆在了突出位置。当前，亟须结合我国农业对外开放发展实际，积极构建开放型农业经济新机制。

1.加强开放型农业经济顶层设计和战略谋划。从保障国家粮食安全、服务国家外交大局出发，抓紧制定实施对外农业投资战略规划，包括重点支持品种、重点投资国别和重点支持内容。积极参与国际与地区粮农事务，提升我国在国际农业合作领域的话语权。继续推进自贸区建设，促进企业对外农业投资和农产品贸易的自由化和便利化。积极通过外交途径，解决人员签证受限、入境农业生产资料通关等问题。强化驻外使领馆等机构对“走出去”项目的服务功能，做好相关信息服务和协调工作，切实维护对外农业投资企业的利益。合理引导企业更好地履行社会责任并适时发布社会责任报告，尊重当地风俗习惯和宗教信仰，积极为当地居民提供新的就业岗位，保护投资国的生态环境，提升我国企业的良好形象。

2.积极推进农业产业安全战略。加强贸易救济、贸易补偿和外资监管，更加积极主动地运用好WTO规则所允许的反补贴、反倾销及产业保障措施，推进贸易救济常态化，切实维护农业产业安全。要加强对农产品进口的跟踪预警，开展国外贸易壁垒调查及产业损害调查。要探索建立产业损害补偿机制，加强对国内产业的贸易补偿。尽快建立和实施外资进入农业产业的安全审定制度，加强对外资进入农业产业的监管，制定相应的适合农业的反垄断规定。针对经营大宗农产品且达到一定市场占比的大型企业，要对其建立库存储备制度与强制性信息报告制度，增强并监督大企业在保障市场供给稳定方面的社会责任。保持合理的储备规模，通过出口和深加工等方式去库存，缓解资源环境压力，促进农业产业可持续发展。

3.增强企业对外农业投资竞争力。建立国家对外农业投资补贴制度，对于国内紧缺农产品的回运、国内农业生产资料出境给予补贴。支持国内企业采取多种形式到境外直接投资农产品仓储物流设施，参股并购国际农产品加工和贸易企业。支持到境外特别是周边国家，开展互利共赢的农业生产和进出口合作。建立统一的对外农业投资信息服务平台，整合我国政府部门、科研院所等机构的对外农业投资信息。建立和完善国别农业投资目录指南，引导企业开展对外农业投资。搭建农业“走出去”企业交流平台，促进企业间投资信息共享。对国内供需缺口较大的农产品，在境外投资企业返销国内时减免进口环节税费。鼓励金融机构积极创新为农产品国际贸易和农业“走出去”服务的金融产品和服务方式。要尽快建立农产品国际贸易基金和海外农业发展基金。积极调动商业保险机构的积极性，研究建立符合我国国情的对外农业投资保险制度。

（七）建立农业可持续发展长效机制

长期以来，我国农业发展方式比较粗放，许多地方过度开发利用土地资源、超采使用地下水、过量使用化肥农药农膜、滥用饲料添加剂，加上工业和城市污染向农村扩散，导致地力下降，生态环境不断恶化，严重危及农业可持续发展和农产品质量安全，已经到了非治理不可的地步了。要深入推进农业发展方式转变，大力发展资源节约型、环境友好型农业，促进资源环境生态永续利用，实现农业可持续发展。为此，必须加强制度建设、创新技术和推广模式，加大政策支持力度，建立农业可持续发展长效机制。

1.健全管理体制和保护制度。一是改革农业生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管污染物排放农村的环境保护管理体制，建立农业资源环境监测预警机制，加强农业环境监管和行政执法。二是健全农业资源用途管制制度。要把农业资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度，强化监督考核和激励约束。三是实行农业资源生态补偿制度。建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和代际补偿的农业资源有偿使用制度和生态补偿制度，形成有利于保护耕地、森林、水域、湿地、草原等自然资源以及农业物种资源的激励机制。

2.创新技术体系和服务方式。加大技术创新力度，创新技术推广模式。分区域规模化推进高效节水灌溉技术，大力推进机械化深松整地和秸秆还田等综合利用技术，加快实施土壤有机质提升补贴项目，支持开展病虫害绿色防控和病死畜禽无害化处理。加大农业面源污染防治力度，支持高效肥和低残留农药使用、规模养殖场畜禽粪便资源化利用、新型农业经营主体使用有机肥、推广高标准农膜和残膜回收技术。鼓励和支持清洁生产技术推广应用，加大测土配方施肥力度，发展节水农业、旱作农业、循环农业和标准化规模养殖。

3.加强规划引导和政策支持。一是加强规划引导。适应农村生态文明建设的要求，抓紧划定生态保护红线，研究编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。二是开展农业资源休养生息试点。启动重金属污染耕地修复试点；开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点；在东北、内蒙古重点国有林区，停止天然林商业性采伐试点。三是加大政策支持力度。继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草；完善林木良种、造林、森林抚育等林业补贴政策；继续实施增殖放流和水产养殖生态环境修复补助政策；采取财政奖励补助和结构调整等综合措施，保证农业生态修复区农民总体收入水平不降低。四是开展重大工程建设。继续实施天然林保护、京津风沙源治理等林业重大工程；加大天然草原退牧还草工程实施力度，启动南方草地开发利用和草原自然保护区建设工程；实施江河湖泊综合整治、水土保持重点建设工程，开展生态清洁小流域建设。

（八）健全城乡发展一体化体制机制

党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，各地和有关部门相继出台了一系列政策措施，在城乡规划、劳动就业、产业发展、基础设施、社会事业、公共服务、社会管理等方面加大统筹力度，城乡收入差距出现逐步缩小的趋势。但从促进城乡经济社会发展一体化的要求看，城乡要素交换不平等、公共资源配置不均衡、人口城镇化滞后的问题依然突出。针对上述矛盾和问题，党的十八届三中全会《决定》提出，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进农业转移人口市民化，推动城乡经济社会融合发展。

1.推进城乡要素平等交换。当前和今后一个时期，要按照党的十八届三中全会《决定》提出的“三个保障”的基本要求，切实维护农民生产要素权益。一是保障农民工同工同酬，改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度，使农民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益。二是保障农民公平分享土地增值收益，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例。三是保障金融机构农村存款主要用于农业农村，落实县域银行业法人机构一定比例存款投放当地的政策。

2.推进城乡资源均衡配置。要从基础设施建设、教育事业发展、就业创业服务、社会保障一体化等方面，推进城乡基本公共服务均等化。一是统筹城乡基础设施建设。加大公共财政支持农村基础设施建设力度，推动基础设施建设重点向农村倾斜，引导金融和社会资金投向农村。二是统筹城乡教育资源均衡配置。加大财政对农村教育支持力度，加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，提高农村义务教育生均公用经费标准，支持发展农村学前教育、职业教育和技能培训，加快普及农村高中阶段教育，提高重点高校招收农村学生比例。三是统筹城乡公共就业创业服务。加大农民务工技能培训和农业生产技术的力度，扶持农民工返乡创业以及农民就地就近创业，大力开展农民外出务工的就业指导和服务。四是统筹推进城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障制度建设。加快构建农村社会养老服务体系，加强农村最低生活保障规范管理，继续提高新型农村合作医疗筹资标准和保障水平，完善重大疾病保险和救治制度。

3.推进农业转移人口市民化。要从创新人口管理、扩大基本公共服务覆盖面、健全市民化推进机制等方面，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。一是加快推进城镇户籍管理制度改革。要根据城镇综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、社保参保年限等为基准条件，制定具体的落户标准，健全农业转移人口落户制度；要以合法稳定就业和合法稳定住所等为前置条件实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。二是稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供。保障农民工随迁子女平等享有受教育权利，完善农民工就业创业服务体系，将农民工及其随迁家属纳入城镇社区卫生服务体系，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。三是建立健全农业转移人口市民化推进机制。要强化各级政府责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。