高等学校实行全面业务内部控制研究

金传一，苗春红

(大连外国语大学，辽宁 大连 116044)

一、引 言

党的十九大报告针对我国教育发展明确提出，在经济上增加教育投入，在政治上加强学校党组织建设，在文化上发展素质教育，在社会上推进教育公平，在生态上积极建立绿色学校[1]。高等学校体现一国教育的最高水平，十九大报告对高等学校提出加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展的新要求。这就需要高等学校通过推行全部业务内部控制体系建设，以加强对全部业务活动运行的有效管控。

财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》[2](以下简称《内部控制规范》)和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》[3](以下简称《内部控制指导意见》)等文件要求行政事业单位开启并全面推进内部控制建设和实施的系统工程，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，要求将全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员作为全面推进行政事业单位内部控制建设的基本原则。高等学校作为我国事业单位的重要组成部分，也应严格按照《内部控制规范》和《内部控制指导意见》精神执行，积极推进内部控制体系建设，提升内部管理水平，防控各类经济风险。根据《内部控制规范》要求，业务层面内部控制主要包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设管理、合同管理六个方面。然而六大业务的内部控制主要是经济方面，仅是控制了高等学校内部管理的部分机构和业务，没有形成完整的内部控制体系，不能满足高等学校提升内部管理水平的需要，并可能存在权力管理方面的风险。

结合高等学校业务管理的复杂性和特殊性，2016年教育部制定了《教育部直属高等学校经济活动内部控制指南(试行)》(以下简称《高等学校内部控制指南》)，对教育部直属高等学校内部控制建设的要求和内部控制的范围进行了规范[4]。其中，在业务层面，将部分科研、财政专项以及二级单位的财务活动等与经济直接相关的业务进行了探索式的纳入，但尚未扩大到人事管理、教务管理、学生管理、宣传管理等与经济无直接相关方面。因此，本文根据十九大报告对全面建设一流大学的精神和《会计与改革“十三五”规划纲要》”将行政事业单位内部控制对象从经济活动拓展到全部业务活动和内部权力运行的要求[5]，探讨将高等学校内部控制范围扩大到全面业务的必要性，重构高等学校全面业务内部控制的主要内容，分析现阶段高等学校内部控制建设存在问题，最后提出高等学校实行全面业务内部控制的路径，为高等学校形成较为完整的内部管理控制体系、提高防范经济和权力滥用等各类风险能力、提升内部治理水平提供理论支持。

二、高等学校实行全面业务内部控制的现实需要

(一)实行全面业务内部控制是依法依规治校的重要条件

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[6]以及党的十九大报告均明确提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会还指出，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，实行定期轮岗，以强化内部流程控制，防止权力滥用，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。2015年，财政部发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》将以单位全面执行《单位内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行作为全面推进行政事业单位内部控制建设总体目标的一部分。将全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员作为全面推进行政事业单位内部控制建设的基本原则，为高等学校实行全面业务内部控制提供了基础和思路。《会计与改革“十三五”规划纲要》明确提出，将行政事业单位内部控制对象从经济活动层面拓展到全面业务和内部权力运行，为高等学校实行全面业务内部控制提出了具体要求。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》[7]中的体制改革部分明确提出，建设现代学校制度，要求推进政校分开、管办分离，要求健全议事规则与决策程序等。即高等学校由原来行政体制管理模式向建立中国特色现代大学制度转变，建立党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的现代大学制度。因高等学校业务活动的复杂性和多样性，其内部规章制度具有繁多性，要贯彻这些制度最好的方式是各领导机构、各管理部门、各业务管理的制度进行流程化、流程进行信息化。党的十九大报告也在全面增强执政本领的部分明确强调要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，这为内部控制制度纳入信息系统管理提供了指示和条件。因此，实行全面业务内部控制不仅是高等学校深入贯彻落实党中央政策的重要条件，也是实现现代大学制度的必然要求和有效手段。

(二)实行全面业务内部控制是“去行政化”改革的保障机制

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[8]明确指出，加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和“去行政化”，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，并将其列为加快政府职能转变，推动社会事业管理创新的改革重点。高等学校未来将独立开展所有的业务活动，对于各种不可预测的风险，需要其有更大的自主性和能动性去完善内部控制体系。实行全面业务内部控制，建立健全业务管理制度，完善全面业务内部控制体系，可以有效地化解高等学校内部存在的经济风险、管理风险、规划风险等，为高等学校在真正“去行政化”后能够独立自主、适应社会、平稳健康的发展保驾护航。因此，在高等学校实行全面业务内部控制对于行政化改革的有效落实和事业单位的顺利转型尤为重要。

(三)实行全面业务内部控制是提升治理水平的有力支撑

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十九大报告均指出，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，为我国的改革方向明确了目标。财政部发布的《内部控制指导意见》将全面推进行政事业单位内部控制建设，规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，建立健全科学高效的制约和监督体系，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。作为全面推进行政事业单位内部控制建设的指导思想。到2020年，将基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。作为全面推进行政事业单位内部控制建设总体目标一部分，内部控制对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有基础性作用，对于提升内部治理水平具有重要作用。

具体来讲，高等学校通过实施内部控制建设工作，按照《内部控制规范》的要求，梳理高等学校内部规章制度，对于不断提高制度的系统性、规范性与可操作性，推动学校管理制度化、科学化与规范化具有重要作用。而通过将内部控制范围扩大到全面业务，高等学校进行风险评估的范围相应扩大，高等学校潜在的各类风险也会相应增多，对应提出解决和防范风险的具体对策就越多，因而能够更大程度地确保学校内部管理机制运行时实现最低风险。因此，高等学校实行全面业务内部控制能够高效有力地提升学校内部治理水平，对推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。

三、高等学校全面业务内部控制的体系重构

依据教育部出台的《高等学校内部控制指南》及部分高等学校内部控制建设经验，高等学校实行全面业务内部控制建设体系应涵盖学校所属的所有部门和单位、全部管理人员和业务人员、全部经济和业务活动。

《内部控制规范》仅规范了6项业务内部控制，尚不能覆盖高等学校全部业务活动，难以满足高等学校业务系统性的整合式管理需求。而高等学校全面业务内部控制的内容不仅涵盖原有推进内部控制建设的六大基本业务，还新增了科研管理、教务管理、学生管理、学科规划管理、人事管理、组织管理、校办企业管理、教育基金会管理、国际交流管理、保卫管理、工会管理、宣传管理、后勤管理、校友管理、离退休管理、党政办管理、团委管理及信息管理等18项特色业务。就具体业务内部控制内容而言，本文将高等学校的全面业务分为原有的六大基本业务和新增的18项特色业务两部分进行详细阐述。

(一)基本业务内部控制的主要内容

基本业务是指《内部控制规范》规定的预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设管理、合同管理六大基本业务，其内部控制的主要内容包括：

1.预算管理。包括建立健全预算编制、审批、批复、执行、调整、决算与绩效评价等预算内部管理制度；合理设置预算管理岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离；建立内部预算编制、预算执行、资产管理、建设管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制；规范内部预算追加调整程序；建立预算执行分析机制，召开预算执行分析会议，及时发现预算执行中的问题，并提出改进措施；强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制；建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制。

2.收支管理。包括建立健全收入、支出内部管理制度和票据管理制度；合理设置收支和票据管理岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收付款、会计核算等不相容岗位相互分离；加强非税收入收缴、支出申请、借款、报销、资金支付、收支票据、财务印章和公务卡管理；建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务的全过程，对大额债务的举借和偿还进行充分论证、集体研究决定。

3.采购管理。包括建立健全高等学校采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等高等学校采购内部管理制度；明确采购管理岗位的职责权限，确保高等学校采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离；加强对高等学校采购业务预算与计划的管理；对高等学校采购活动实施归口管理，在高等学校采购活动中建立采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制；加强对高等学校采购预算与计划、执行申请与审核、组织形式和执行方式确定、采购项目验收、采购业务质疑投诉答复、采购业务的记录控制及涉密政府采购项目安全保密的管理。

4.资产管理。包括对资产进行分类管理，建立健全资产内部管理制度；合理设置资产管理岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用；加强对货币资金、银行账户、实物资产、无形资产、对外投资及投资项目追踪的管理。

5.建设管理。包括建立健全建设项目内部管理制度；合理设置建设项目管理岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离；建立与建设项目相关的议事决策机制、审核机制和调整机制；加强财会部门与建设项目承建单位的沟通；加强对竣工决算、竣工决算审计及建设项目档案的管理。

6.合同管理。包括建立健全合同内部管理制度；合理设置合同管理岗位，明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章；建立财会部门与合同管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合；加强对合同订立、合同履行、合同变更、价款结算、合同登记、信息安全及合同纠纷的管理。

(二)特色业务内部控制的主要内容

特色业务是指在六大基本业务的基础上，纳入到高等学校全面业务内部控制范围的18项管理活动，其内部控制的主要内容包括：

1.科研教学管理。包括科研管理、教务管理、学生管理、学科规划管理、国际交流管理等。其中科研管理内部控制包括对科研项目、科研资金和其他科研工作等的管控；教务管理内部控制包括专业设置、课程安排、教材建设、教学教改、实践教学、学籍管理、教学运行、课程考核、考务管理、成绩管理、学位管理、教师教学发展和其他综合管理业务等；学生管理内部控制包括本科生和研究生的日常管理、资助管理、奖励与处罚、学生申诉管理和招生与就业管理等；学科规划管理内部控制包括对中长期规划制定、年度工作计划制定、学科设置、学科申报、学科经费等的管控；国际交流管理内部控制包括对国际交流项目、国际会议、出国(或来访)项目、项目(或会议)资金等的管控。

2.人事管理。包括人事管理、离退休管理等。其中，人事管理内部控制包括教职工队伍建设、各类人才规划、人员招聘、人员引进、人员考核、人员流动、教职工薪酬和福利、考勤管理、培训管理、专业技术职务管理、教育职员职级评定等；离退休管理内部控制包括基础设施和制度机制建设、服务管理团队建设、离退休教职工文体活动项目和经费管理、专项补助管理等。

3.所属企业管理。主要指校办企业，如出版社、投资运营公司、学校宾馆等，其内部控制包括所属企业负责人履职待遇和薪酬、经营考核机制、运营保值增值等。

4.教育基金管理。主要是对教育基金会管理的内部控制。教育基金会属于学校的二级职能部门，其内部控制包括教育发展基金的筹资、投资、信息公开与监督等。

5.党政宣传管理。包括组织管理、宣传管理、党政办管理、工会管理、团委管理等。其中，组织管理内部控制包括党的组织建设、干部队伍建设和人才队伍建设等；宣传管理内部控制主要包括对思想政治建设、校风与文化建设、理论研究、宣传中心(如报刊、新闻、电台、编辑部、微博、微信平台等)及其他综合事务的管理；党政办管理内部控制包括学校重大会议和大型活动、本级关系协调、上级领导联络、学校规章制度建设、公文处理及归档、机要文件收发与保密、信息编发与公开、数据统计和整理、来访来信处理、党政印章和印信管理、相关校级证书和基层单位办公室业务培训等；工会管理内部控制包括教职工群众的思想政治教育、教代会和民主制度建设、教职工权益维护、文娱和体育活动开展、工会财务预决算管理、工会经费和资产管理、新会员招收、两级工会领导班子自身建设等；团委管理内部控制包括学生组织管理(如学生会、研究生会、学生科协、志愿者服务队、学生艺术团、体育代表队等)及活动项目管理(如思想教育、集体建设、骨干培养、科技创新、学术活动、社会实践、志愿公益、文艺活动、体育活动等)。

6.其他业务管理。包括保卫管理、后勤管理、校友管理、信息管理、审计管理等。其中，保卫管理内部控制包括治安、消防、交通、保密、集体户口、校门守卫、安全宣传教育、信息调研等的管理及建设维护安全技术防范系统；后勤管理内部控制主要包括食堂餐饮、公寓物业、通讯服务、维修服务、校园地图、学校班车管理等；校友管理内部控制包括组织机构和负责人产生与任免、会员管理、经费使用及资产管理等；信息管理内部控制包括网站建设、标准化建设、信息化项目申请、信息化经费审批、大型软件购置审批、系统规划与设计开发、系统运行与维护、系统安全保障管理等；审计管理内部控制包括学校财务预算执行情况和财务决算审计、学校及所属单位和部门财务收支审计、学校所属单位和部门主要行政领导干部经济责任审计、财务活动内部控制和效益审计、建设工程审计(包括基建、修缮等)、各种专项资金审计及国家或上级主管部门要求进行的其他审计的管理。

四、现阶段高等学校内部控制建设存在的问题

自《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《单位内控规范》)发布实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。从内部控制本身来看，单位内部控制水平参差不齐主要体现在以下方面：

(一)内部控制建设范围有待扩大

《内部控制规范》仅对预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设管理、合同管理六个业务进行规范，这对于组织复杂、业务繁多的高等学校来说是远远不够的，只能从基础上对高等学校的主要经济活动进行风险防控。因此，高等学校内部控制依照防范基本业务风险的《内部控制规范》进行建设并不能达到防范全部业务风险的目的。目前高等学校业务内部控制没有涵盖科研、学科规划、校办企业、基金会管理等经济方面的业务，没有涵盖教务管理、学生管理、人事管理、组织管理、国际交流管理、审计管理等非经济方面的业务。而对于高等学校来讲，科研、学科规划等是其核心业务活动，学生管理、教务管理、国际交流管理是其重点管理领域，而人事管理和组织管理又是学校进行一切活动管理的基础保障。因此，高等学校内部控制建设范围有待扩大。

(二)内部权力制衡机制有待完善

高等学校内部管理机构较多，一般在25—30个左右，包括党群机构、管理机构、二级单位等，而《内部控制规范》的六大业务内部控制涉及的部门仅有财务处、采购处、合同管理处、资产处、基建处。而如果把高等学校的所属企业、独立学院等所属机构都计算在内，大约只占总体机构数量的1/10。因此，尽管大部分部门与经济业务联系不甚紧密，但某些部门拥有很大的管理权力从而容易成为滋生贪污腐败的“温床”。如组织部门的干部选用权力、人事部门的人员招聘权力和调整工资权力、审计部门的监督审计权力、所属单位的相对独立支配权等，失去制衡的权力滥用不但会给学校造成经济损失，更会给高等学校造成难以挽回的声誉损失。因此，如果内部控制中缺少对这些部门权力的约束和控制，就会使得内部控制体系不健全，可能导致权力滥用、权力失衡等风险。例如，很多高等学校在干部选拔任用、外部人员招聘、科研经费使用、教学资源配置、评奖评优、职称评聘等方面存在内部控制制度建设不健全、流程管理不到位等问题，造成管理方面的漏洞，出现一些“内部操纵”行为，不利于学校的管理和发展。因此，高等学校的组织目标多元，内设机构众多，部门业务关联度紧密，人员组成结构复杂。应当扩大业务管控范围，建立内部权力制衡机制，实现全面的“权力制衡”效果，以有效防范各级组织管理松散、权力失衡的风险。

(三)规划风险防范能力有待提高

高等学校要坚持以马克思主义为指导，全面贯彻党的教育方针，切实将教育是民生之基这一理念深入到日常教育管理中。同时，深入贯彻落实高等学校党委领导下的校长负责制的管理模式，必须牢牢把握高等学校的办学方向不发生偏离，控制和消除可能存在的学科规划风险，为国家培养合格的优秀人才。当前，我国部分高等学校仍然面临经费紧张等问题，这可能造成高等学校的办学方向相偏离，而把更多的精力投入到合作办学、培训及对外投资等有收入来源的方面。乎视高等教育的公益性特质，将经济利益作为持续发展的唯一路径。因此，在人才培养、科学研究、国际交流合作等方面的内部控制相对重视程度不足、体系相对不健全的情况下，缺乏严格意义上的制度保障，无法通过制度手段保证高等学校业务发展与组织目标充分协调，可能增加高等学校的规划风险，不利于其发展使命和目标的实现。

五、高等学校全面业务内部控制的建设路径

在对高等学校实行全面内部控制可行性分析和其主要内容探讨的基础上，结合现阶段我国行政事业单位内部控制建设中存在的问题，本文认为高等学校实行全面业务内部控制是未来的发展趋势。而高等学校要实行全面业务内部控制，就要做到全员参与，真正实现全面业务的整合管理。首先，学校应当组织各级领导、部门、单位进行内部培训，提高全员的内部控制意识，形成全面业务内部控制的概念，并择时召开启动大会，推行全面业务内部控制的建设工作。其次，梳理各业务制度、流程，在对业务制度是否完善、设计是否合理、执行是否有效进行合理评判的基础上，找出潜在的风险点，提出对应的改进建议，进而依据建议进行制度再造、流程再造。最后，由相对独立的内部审计和监察部门人员或外部机构对全面内部控制建设的落实情况进行评价与监督，形成报告上报学校领导。在以上步骤有效实施、制度流程相对健全的情况下，高等学校还应将上述制度和流程固化到高等学校信息系统中，使全面业务内部控制体系有效落地。因此，本文提出高等学校全面业务内部控制的建设路径(如图1所示)。

图1 高等学校全面业务内部控制实施路径图

六、结论与展望

首先，本文通过对高等学校实行全面业务内部控制的探讨，发现实行全面业务内部控制既是国家政策指引的发展方向，也是实现国家治理能力和治理水平的重要基础，更是有效提升高等学校内部管理水平的有力手段。其次，本文将24项业务纳入高等学校全面业务内部控制管理，基本可以涵盖高等学校全部的经济和业务活动，能够形成较完整的内部控制体系，有效解决现阶段高等学校内部控制中存在的内部控制建设范围有待扩大、内部权力制衡机制有待完善、规划风险防范能力有待提高等问题。最后，本文依据对高等学校实行全面内部控制的可行性分析和主要内容的探讨，结合现阶段我国行政事业单位内部控制建设中存在的问题，提出高等学校全面业务内部控制的建设路径，对于全面业务内部控制的实行提供了理论支撑，有利于推进高等学校全面业务内部控制体系的快速发展。