国家监察体制改革试点的实践策略及其应用分析

庄德水

〔摘要〕 国家监察体制改革试点是中央主导的政治试验，中央决策层主导改革试点的顶层设计并整合政治资源，实现中央顶层设计与地方自主创新的统一。国家监察体制改革试点具有合法性基础和法治推动力，得到国家最高权力机关的试点授权，突破了现行法律规定，促推国家监察法的出台和中国法治建设，实现改革试点与依法治国的统一。国家监察体制改革试点成败关键点在于人的因素，改革试点遵从组织变革管理规律，关注转隶人员的思想认识、情感归属和行动一致问题，形成思想共识、情感共识和行动共识，实现政治推进与人文关怀的统一。从长远角度来看，国家监察体制改革试点的实践过程、方法和策略有其独特性，丰富了试点方法，拓展了试点领域，其实践策略为中国改革提供了经验借鉴。

〔关键词〕 国家监察体制改革，试点授权，转隶人员

〔中图分类号〕D24 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）04-0046-08

国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，对于健全中国特色国家监督体系，强化党和国家自我监督具有重大意义。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，标志着国家监察体制的正式成型。自改革试点以来，国家监察体制改革试点的进展一直受到学术界和实践界的关注。当前学术界更多的是探讨国家监察体制改革的监督意义、法律政策、发展路径、改革思路等内容，但对改革试点本身的内在逻辑关注不足。本文不是从对策上探讨如何推进国家监察体制改革及其试点，而是研究这项改革及其试点如何进行，分析其实践过程、方法和策略。国家监察体制改革试点是如何进行的呢？改革试点的特征是什么呢？这些问题的实质是国家监察体制改革试点的政治过程和实践策略。从这个意义上说，国家监察体制改革试点能够为人们了解中国“试点政治”的运行过程提供视角。

一、国家监察体制改革试点的政治策略

改革试点是中国共产党治国理政的重要方式。习近平在《中央全面深化改革领导小组第十三次会议》中强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法”。改革试点可以理解为在一定地区和范围内所进行的探索性和试验性改革。在不确定条件下，改革试点是“把来自基层的建议和地方积累的经验注入国家政策的一种机制，这常被视为促进制度创新的有力手段和避免因情况不明而导致改革震荡的有效方法。” 〔1 〕改革试点可以减少风险和失误，积累改革经验，为改革推广提供实践基础。更重要的是，在中国特定政治环境中，改革试点能够起到宣传和示范作用，产生“政治说服”效应。一些政策主张和改革政策，可以借助改革试点所引起的舆论报道、理论分析、学术争议等，传递改革试点背后的政治价值、目标定位以及中央意图。这样，经过一段时间的改革试点，让人们形成思想共识，做好心理准备，相应地会减少正式改革的阻力。

（一）中央主导的政治过程

国家监察体制改革试点涉及我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，是中央决策层审慎考虑的结果。2016年11月，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署3个省市试点改革，要求从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践。2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，为试点工作提供法治保障。2017年10月24日，中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》的通知，11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，以此为标志，国家监察体制改革试点在全国范围内推行。

中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议专题研究和作出决策，对国家监察体制改革进行顶层设计，明确试点的时间表和路线图。比如，十八届中央纪委六次全会提出，要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。2016年12月28日的中央政治局会议要求深化国家监察体制改革，确定时间表、路线图，试点工作有序展开，确保如期实现改革目标。中央纪委七次全会进一步提出，制定深化国家监察体制改革方案，确定时间表、路线图，推动试点先行。党的十九大作出新的部署，要求深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

从改革试点启动来看，国家监察体制改革试点的发起力量来自于中央决策层，中央决策层在顶层设计方面主导了国家监察体制改革的总体规划和政治方向。这决定了国家监察体制改革是一项中央主导的政治工程，也是国家监察体制改革试点的突出特点，明显区别于其他改革试点，其关键点在于具有明确的政治意图，中央有意识地适时启动国家监察体制改革试点，不是简单地进行政治试验，而是要求不同地区的政治试验能够产生政治效应和有益经验。国家监察体制改革从一开始就定位为重大政治体制改革，其任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

在国家监察体制改革试点启动之时，先行三个试点地区之前没有相关实践，不足以形成自下而上的改革试点推动，也不存在不同地方政府为争取改革试点资源所可能产生的激烈竞争。先行三个试点地区自上而下地执行中央政策，地方政府没有方案选择权，也没有进行是否参与试点的自由申报。先行三个试点地区和人员必须在政治上服从中央统一部署和要求，从这个意义来说，中央在国家监察体制改革试点具体方法和步骤方面提供了充足的试验空间，但在试点的核心内容和政治标准方面并没有提供试验空间，政治性要求處于第一位。这体现了国家监察体制改革的政治地位，这项改革试点是以目标为导向，中央控制改革的试点目标和方向，先行三个试点地区和人员执行之并提供试点经验。基于此，中央明确国家监察体制改革试点的政治属性，改革试点是全面从严治党和全面依法治国的统一，监察机关既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监督权。

（二）中央主导的运行特征

国家监察体制改革试点实行“由点到面”的扩散。韩博天（Sebastian Heilmann）认为，“由点到面（proceeding from point to surface）是一种成熟的、中国本土化的政策方法论，这种方法论意味着分散试验有深厚的合法性，其成效远远超过了其他权威政体的零星试验。”“如果试点工作被证实有利于当前党和政府领导人的优先政策，上级领导就会从最初的试验中总结典型经验，通过密集的新闻报道、高规格的经验交流会以及参观访问活动加以推广，并号召更多地区加以效仿。” 〔2 〕典型的改革试点过程包括“媒体报道——上级领导肯定——树为典型——党政发文总结推广经验——法律法规或政策性文件吸收其核心内容从而在更高的层次上加以制度化。” 〔3 〕17如果说改革试点是以承认当下改革方案和设计存在政治风险和不完善之处的话，那么国家监察体制改革试点则超越典型的试点过程，分为中央发文、 人大决定、个别试点、深度评估、全面试点、制定法律等阶段，其要义在于提早发现问题、解决问题，避免全面推开后的体制失调问题。在这一过程中，国家监察体制改革试点不是试错的过程，而是探索经验和改革示范过程，改革试点本身具有鲜明的政策导向，启动改革试点即释放出推进体制改革的信号，明确了国家监察体制改革的总体规范和步骤。

中央决策层是整个国家监察体制改革的决策者和“第一行动集团”，提出改革试点方案，推动组织和制度创新。中国重要的政治决策模式基本上属于内部决策，中央决策层事实上掌控着关键性的决策议程和政策规划环节，改革试点方案主要取决于中央决策层对中国政治发展的宏观把握以及发动改革的政治决心。这种权威性与中国特定的政治运行机制和权力结构特点相联系，中央决策层能够从全国范围内收集信息，根据信息分析作出合理判断。在国家监察体制改革试点中，中央决策层发挥政党权威，把党的意志上升至国家决策层面，改革试点方案既体现党对反腐败工作的统一领导，又体现全国人大作为国家最高权力机关的权威性，促进依法治国与依规治党的统一。所有涉改地区的党委和纪委主要负责人都必须充当国家监察体制改革试点的“施工队长”，实行全过程领导和监督。可以说，国家监察体制改革试点的推进得益于中央权威性资源的保证。

周望将各种试点项目归纳为三类：探索型试点、测试型试点和示范型试点。从特点来看，国家监察体制改革试点更接近于示范型试点。“示范型试点，是指为推动某项新制度、新政策的实施，选择部分地方或部门按照较高的标准率先执行这些新政策、实现既定政策目标，以对新政策的实施方法、现实成效尤其是积极意义上的效果进行具体的展示。” 〔4 〕62由于是示范，试点地区和人员执行改革试点政策的标准比较高，要求“只许成功、不许失败”。试点要把问题和解决办法试出来，发挥示范带动作用，为在全国推开探索积累经验。

中央主导国家监察体制改革试点，与试点地区之间不存在分权问题，中央与试点地区之间形成一种结构化关系，即中央根据权力运行方向，直接向试点地区下达政治任务，提出具体的工作要求。与之前一些试点不同，国家监察体制改革试点地区并没有享有特殊的政策照顾和政治资源配置，中央也没有给予特别的权力空间。所有改革试点工作在中央主导范围之内，虽然试点地区享有一定决策自主权，但这些决策自主权主要集中于机制运行，并不触及顶层设计和整体思路框架。先行三个试点地区只是在改革方面“先行”，并没有享有额外的政治待遇，恰恰相反，这些地方要比其他非试点地区承担更多的政治责任和风险。这种改革试点模式无疑是中央政治意图的直接表达，试点地区无需与中央决策层进行讨价还价，试点是推进改革的一项内容，不管是否愿意，都必须加以贯彻执行。这样，国家监察体制改革改变了人们对典型试点的认识，改革试点是改革政策的检验。国家监察体制改革试点过程本身就是推广的过程，修改宪法和出台国家监察法对改革试点的成果予以确认。

二、国家监察体制改革试点的法治策略

当前，改革已进入攻坚期和深水区，面临着艰巨性、复杂性和风险性，涉及范围之广、出台方案之多、触及利益之深、推进难度之大都前所未有，依靠以往的手段已经不能有效推进改革，必须运用法治思维和法治方法。在这种情况下，越是重大改革越需要于法有据。只有于法有据的改革才可能持久长远，改革成果也才能得到有效保障。国家监察体制改革是一种突破性创新，与现行的法律规定难免存在一定冲突。“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进。” 〔5 〕192冲突并不意味着取消改革试点。冲突属于“非常规状态”，而恰恰是这种“非常规状态”体现出改革试点的“常规状态”。

（一）“试点授权”与改革试点的合法性

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”“试点授权”提法为国家监察体制改革试点突破现行法律规定提供了依据，体现“重大改革于法有据”的要求。

国家监察体制改革试点首先面临的是合法性问题。针对于此，国家监察体制改革试点的启动在法治框架内获得“试点授权”。“试点授权”来源于国家法律，《立法法》第13条体现四中全会的精神，明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”十二届全国人大常委会第二十五次会议决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二項，《中华人民共和国检察官法》第六条第三项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。授权地方改革试点决定赋予了国家监察体制改革试点的合法性。

国家监察体制改革试点不同于改革开放初期的一些试点，不是单纯依靠政策推动，在缺少法律依据甚至违反法律明文规定的情况下进行的，法律只是起到对改革成果的事后确认作用。可以说，从试点之始，中央决策层就着力树立依法治国的权威，把国家监察体制改革试点纳入法治化轨道，避免因“良性违法”而对改革试点造成危害，避免引发一连串合法性流失。国家监察体制改革本身隐含了制定国家相关法律和修改国家宪法的政治意图，对现行的法律体系形成挑战，呼唤形成新的法治秩序，倒逼法治建设向前推进。在改革试点期间，监察委员会主要依据“试点授权”开展工作，但从长期来看，不能只“架桥”不“过河”，所有改革试点过程遇到的问题，都应由制定新的法律和修改宪法一揽子加以解决。修改宪法和制定新的法律的核心意义在于确立监察委员会的合法性地位，让监察委员会真正运转起来。

（二）立法推进与改革试点的法治价值

国家监察体制改革试点采取边试点边立法的法治策略，不仅对监察委员会运作机制进行试点，而且起草国家监察法并向社会公开征求意见，把改革试点成果逐步上升至国家法律层面。国家监察法立法过程彰显了改革试点的集思广义价值和协调民主意义。2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议初次审议国家监察法草案。2017年11月7日，中国人大网首次公布国家监察法草案向社会征求意见。2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议二次审议国家监察法草案。2018年1月29日至30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将中华人民共和国宪法修正案草案提请十三届全国人大一次会议审议，监察法草案根据宪法修改的精神做了修改。十三届全国人大一次会议审议并表决通过《中华人民共和国监察法（草案）》。新修改的宪法第一百二十五条规定，中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。第一百二十七条规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。

国家监察法的立法内容来源于改革试点并在改革试点过程接受检验。据披露，“监察法起草工作从2016年就开始研究，之前中纪委已经在深化国家监察体制改革的同时，考虑到了将行政监察法修改为国家监察法的问题。2016年10月，十八届六中全会闭幕以后，中央纪委机关会同全国人大常委会法治工作委员会组成了国家监察立法的工作专班，他们那边有一个专门的队伍，我们这边也有一个专门的队伍，共同开展相关工作。” 〔6 〕从中可见，国家监察体制改革试点的外部法治环境已不同于改革开放初期，受到越来越多的法治约束，一方面，中国法治发展成果提供了依法改革、依法试点的条件，为中央决策层和全国人大作出决策提供了保证；另一方面，中国法治环境的改善也要求改革试点在法治与改革、依法办事与良性违法之间寻求平衡点。前者为国家监察体制改革试点提供了现实机遇，后者则关系到国家监察体制改革试点的公信力。

国家监察法的立法初衷在于提升国家监察体制改革试点成果，二者深深嵌入中国全面依法治国和全面深化改革的事业中。国家监察法的内容细化和机制完善工作，还须依靠各级监察委员会的具体工作和国家监察体制改革试点的继续推进来解决，特别是监察委员会的内部机构设置、监察流程、监察官管理、留置措施使用等，需要出台专门的组织法、程序法作出细化。可以说，国家监察体制改革并不会因宪法修改和法律出台而停止步伐，恰恰相反，这项改革的影响力不会局限于监察领域，会进一步拓展至国家权力结构、权力关系的重构。

三、国家监察体制改革试点的组织策略

“在谈及影响组织变革成功的因素时，常常被提及的一个因素是‘变革阻力。因此，变革阻力会引发剧烈反应是不足为奇的。”“变革的阻力是‘三维的，包括情感的、行为的和认知的这三个组成部分。” 〔7 〕143-144情感部分是个体对国家监察体制改革的感受，行为部分是个体面对改革所采取的行动，认知部分是个体如何理解改革的性质。国家监察体制改革要到位，离不开监察机构的重构、检察人员的转隶以及监察队伍的整合，而这些改革必然会遇到阻力，必须要解决相关地区和人员在情感、认知和行为方面所产生的改革阻力问题。理查德·吕克（Richard Luecke）指出：“抵制是人们在变革适应过程中整个自然流程的一部分，对于那些更倾向于维持现状、对变化保持警惕的人来说，它是一种非常正常的反应。”“一旦把这种抵制看成是一种自然的反应，你就会更加客观地意识到它是整个接受和适应过程的一个环节。” 〔8 〕129因此，不能把改革试点遇到阻力视为一种障碍，而应分析其产生的原因，寻求解决问题的方法。

（一）思想政治工作形成思想共识

在组织变革中，人们之所以抵制变革，没有采取支持變革的行动，很大一部分原因在于面对不确性时所产生的心理困惑，更没有理解这种支持行动应该是什么样的。国家监察体制改革要求将试点地区人民政府的监察厅局、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，相应地，检察院部分反贪、反渎和预防职务犯罪人员将转隶监察委员会。人员转隶是国家监察体制改革试点的第一步。此次国家监察体制改革试点延续政党治理的经验和做法，以转隶人员的思想政治工作为突破口解决认识方面的阻力问题。比如，中共晋城市城区委员会印发的《晋城市城区深化监察体制改革试点实施方案》明确规定：“强化思想教育引导。把思想政治工作贯穿改革始终。加强对区纪检监察机关、检察机关领导班子学习的引导，深入理解把握中央和省、市精神，切实把思想和行动真正统一到中央决策部署和省委工作要求上来，在全区纪检监察系统和检察系统营造拥护改革、支持改革、积极参与改革的浓厚氛围。区纪委、区委政法委、区检察院要主动了解转隶人员思想状况，把握思想动态，有针对性地开展思想政治工作，引导转隶人员从政治上和全局上看改革、谋改革，以高度的责任感和使命感投身改革，为顺利推进试点工作奠定思想基础。”开展思想政治教育是一种有效的变革沟通方式，是所有试点地区采取的组织变革管理策略，从这次改革试点情况来看，这项举措达到了预期目标，实现了人员的顺利转隶和工作衔接。

从实践过程来看，转隶人员的思想政治工作主要采取谈心谈话、调研座谈、会议动员、辅导培训等措施，增强政治认同和归属感。特别是谈心谈话，此措施是开展思想政治工作的法宝，在国家监察体制改革试点得到有效运用。比如，先行三个试点地区把改革的重大意义讲清楚，把改革的政策和要求讲清楚，把干部的思想动态摸清楚，把干部对改革的期望掌握清楚，将思想政治工作做到家，最大程度地凝聚改革共识。北京市针对市级层面涉改机构多、人员多的实际，分别由纪委和检察院领导带队，开展三轮大规模谈心谈话。山西省三级纪委和检察院负责人“一对一”“面对面”开展谈心谈话，针对检察机关不少同志“脱掉制服转换角色后有些不知所措”的陌生感，强化“进一家门、成一家人、说一家话、干一家事”的观念，各级纪委监委班子成员入户家访2807次。浙江省把解决思想问题和解决实际问题结合起来，做好转隶人员职务职级待遇和福利保障衔接事项，在一视同仁的情况下，适当向转隶干部倾斜。〔9 〕

（二）人文关怀形成情感共识

处在一个组织内，随着时间的推移，人们会对于组织文化产生长期的认同，由此往往会把变革视为与现存的组织文化存在矛盾，在情感上不愿意接受另一个组织文化。客观地说，纪检监察机关与检察院在组织文化方面存在一定差异，这些差异让转隶人员产生情感失落。特别是检察院转隶人员长期从事检察工作，对检察事业具有个人情感，现在让他们离开原有工作岗位，融入监察委员会，有些人即使在政治上认同改革方案但仍可能在情感上难以割舍检察情结。

但对于国家监察体制改革来说，这些组织文化之间存在差异，一方面会产生改革阻力，让改革遇到原有组织文化的干扰，另一方面一旦实现情感归属，会产生“1+1>2”的效果，真正达到改革目的。要解决情感方面的阻力问题，必须确立改革的愿景，让转隶人员了解国家监察体制改革会带给自己怎样的变化；要实行人文关怀，让转隶人员认同新的组织文化，对新的工作岗位和任务投入情感。这一艰难过程，不仅涉及到两种不同组织文化的融合，而且涉及到两支反腐败力量的互相学习和融合。在试点实践中，克服情感方面的阻力成为一项基础性工作。改革试点地区把转隶人员情感依托的重构作为推动监察委员会设立的重点。

转隶人员对监察委员会产生情感承诺，就会全身心投入新的纪检监察工作，认同纪检监察组织文化，进而增强对监察委员会的信任和忠诚。一旦达到这样的情感水平，转隶人员就会重构起个人与组织之间的正确关系，将个人职业生涯发展与组织长期发展相联系。《换一种方式续写精彩人生——福建省基层检察院转隶工作走笔》这样记录：“人事有代谢，往来成古今！反贪肃贿十五载，一朝转隶监察委。重撸袖子加油干……”这是连城县检察院副检察长江源涌发在微信朋友圈上的诗作，他以诗言志，鼓励同事：“我们都有浓浓的检察情怀，说到离开都非常不舍，但转隶只是反腐战场的转移，反腐职责的深化。为此，我们更需要继续努力，在新时代的监察新战场上实现新的自我价值。” 〔10 〕

（三）责任传导形成行动共识

为了确保国家监察体制改革试点的顺利进行，中央从组织责任角度要求各级试点地区党委和纪委发挥改革组织者和实践者的作用。根据方案，试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化国家监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。这样，改革试点责任自上而下地得到分解。除组织外，转隶人员个体也是责任者。转隶人员如何认识改革试点、心里是否接受改革成本直接影响其最终是否采取政治服从行动。从改革实践情况来看，转隶人员的行动主要受到两个因素的支配，一是个体自身因素，包括政治素质、知识结构、业务水平、专业技能和主观期待等；二是组织因素，新的组织领导者是否同意其转隶、新的岗位是否与其技能业务匹配、新的监察委员会是否对其提出政治要求等。据此，在人员转隶过程中，相关人员的主观意愿不具有影响力，组织权威对人员转隶具有决定力。换言之，并不是相关人员想转隶就能够被转隶，也不是相关人员不想转隶就可以拒绝转隶。这种强制力来源于国家监察体制改革的政治性，参与政治试验是每一个政党成员的基本义务。

从中央主导角度来说，改革试点个体的行动是被动的选择，但从职业发展来说，改革试点个体的行动却是积极的进取。比如，北京市纪委市监委结合干部能力素质和业务特长，将原有纪检干部与检察院转隶干部进行组合调整。室领导由原纪检干部和检察机关转隶干部交叉担任，如丰台区纪委区监委7个纪检监察室的主要负责人中，3人为检察机关转隶干部。同时，部门组成人员尽量也做到“老中青”搭配，形成梯队。山西省则明确执纪监督室和执纪审查（调查）室的人员配备比例为2：1，并强调改革后市县纪委监委新设内设机构一般应为纪检监察室，确保转隶后人员力量向执纪监督审查部门倾斜。浙江省按照“全融合”的要求，重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量，把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门，熟悉法律文书和诉讼业务的干部充实到案件审理部门。〔11 〕在此，监察委员会的组织结构既是国家监察体制改革试点的依托，也是转隶人员进行行为选择的空间，个体行为选择在一定程度上保证了国家监察体制改革试点的推进。转隶人员在身份上既是检察官，又是中共党员，国家监察体制改革在政治上强调转隶人员的党员身份特征，在业务上突出转隶人员的检察身份特征，前者的要求要强于后者。强调党员身份特征，旨在保证改革试点的强力推进。从党员管理角度来说，党组织对党员具有纪律約束，党员应该无条件服从组织安排，参与并牺牲个人利益来推动改革试点。这是其他一些改革试点工作所无法比拟的人员优势。截至2017年4月27日，先行三个试点地区全面完成省、市、县监察委员会组建和转隶工作，北京市共划转编制971名，实际转隶768人；山西省共划转编制2224名，实际转隶1884人；浙江省共划转编制1889名，实际转隶1645人。〔12 〕

四、策略应用分析

从以上分析可见，国家监察体制改革是中央主导的政治试验，在这场政治试验中，中央权威主导改革试点的全过程。这既是国家监察体制改革方法的改进，也是国家监察体制改革推进的现实需要。在改革方法方面，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。” 〔13 〕68“摸着石头过河”是中国改革的基本理论和方法，试点是“摸着石头过河”的具体体现，从点开始，逐步向面拓展，在时间上持续、空间上扩大，个别经验上升到一般经验。随着改革的推进和改革难度的加大，顶层设计的重要性越来越凸显。中央权威主导顶层设计，制定改革试点方案，明确试点步骤和方向，可以保证国家监察体制改革的系统性、整体性和协同性。中国不再采取修修补补的改革方式，而是从国家治理整体角度来审视和推进改革，从看似“死结”之处寻求出路。