构建社会共治新格局推动检验检测认证迈向质量新时代

◆ 蔡小国 王 欣 张灵羚 / 文

借助上海经济发展最为活跃的地区优势，依托上海“五个中心”建设和良好的发展环境，上海地区检验检测认证服务业近年来发展迅速，使上海成为全国检验检测认证的高地。截至2016年底，上海地区共有各类检验检测认证机构861家，年营业收入216.46亿元，以仅占全国总数2.6%的机构实现占比全国近1/10的营业收入，并拥有两个“国家公共检验检测认证服务平台示范区”。本文从顶层制度设计上就如何高水平地推动检验检测认证市场的社会共治，从而带动上海地区检验检测认证机构迈向共治共享的质量新时代，谈一些看法。

一、社会共治

（一）“社会共治”的概念

社会治理是国家治理的重要组成部分，有效的社会治理体制是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。“社会共治”，更准确地说应该是“多元主体共同治理”，作为我国社会治理体制的重大改革突破，是李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出的。他指出，推进社会治理创新，应注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。这是我国实践经验的总结和对社会治理的新要求。

“社会共治”，顾名思义，不仅是政府治理，而是政府与社会各界共同治理，是多元治理主体间展开对话、竞争、妥协、合作最后采取共同行动的过程，是一个建立于法治基础上的、相互融合的、复杂的开放系统。实现社会共治意味着政府要将简政放权、减少对微观经济事务的干预落到实处，采取更合理的方式消弭市场经济运行中存在的各种负面影响。

（二）社会共治是大势所趋

社会共治是社会发展到一定阶段的必然趋势。改革开放以来，中国社会和经济快速发展，打破了原有的国家统揽政治、经济和社会等所有事务的格局，在国家体系之外出现了相对独立的市场体系和不断发展壮大的社会组织体系。在政府、市场和社会三个体系日趋完善的情况下，以政府或市场为主的传统一元治理模式已不能满足社会和经济的发展需求。尤其是中国特色社会主义进入新时代，中国经济正在由高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国的社会主要矛盾也已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新形势下，我国的社会治理结构必将迎来重大变革，“依法行政、优化营商环境让市场成为配置资源的决定性因素、加强信息公开让更多公民参与社会治理”成为发展创新的必然趋势。

（三）社会共治需要关注的问题

实现多元主体共同治理，应当重点把握好三个方面。一是坚持法治原则，健全法治，理顺和明确政府内部、政府间及政府与社会的权责界限，为多元主体共同治理的实施提供法制保障；二是提升各级政府、市场各类主体和社会组织等多元主体的治理能力，尤其是政府要充分转变职能，向市场和社会放权，为多元主体共同治理创造更多的空间；三是探索创新社会共治的手段和技术，为多元主体共同治理提供技术支撑和平台支撑。

二、检验检测认证行业治理现状

（一）行业发展现状

检验检测认证行业涉及了包括产品质量监督、环境保护、交通运输、医药卫生、农林、工业信息、国防军工在内的几乎所有国民经济行业，是服务经济、社会发展的国家的质量基础工作，是国家质量基础（NQI）三大支柱之一，也是现代服务业的重要组成部分。党的十八大以来，检验检测认证行业作为重点推进的八大高新技术服务业之一，国家在体制改革、机构改革、服务发展等方面出台了一系列支持政策，行业市场化改革力度不断加强，市场化水平大幅提升，行业市场规模以远超GDP的增速发展，取得了不小的成绩。

根据国家质检总局、国家认监委发布的2016年度全国认证认可检验检测服务业统计信息，截至2016年底，全国各类认证认可检验检测机构共33622家，较上年增加7.02%；从业人员111.6万人；各机构共实现营业收入2319.17亿元，较上年增长了14.79%。其中，检验检测增长14.73%，认证增长15.44%。统计数据表明，认证认可检验检测行业保持快速发展，充分发挥了生产性服务业和高技术服务业的优势，在加强全面质量管理，着力提升产品质量和服务质量等方面起到了有效的推动作用。

（二）当前行业治理存在的主要问题

1.法律法规体系不健全，政出多门，协调机制未充分发挥作用。从法治角度看，现在国内检验检测认证行业的行政管理部门及法律法规呈现“多、散、乱、弱”的现象。一方面，政出多门，相关法律法规多而分散。据统计，仅检验检测方面就涉及法律32件、行政法规43件、地方性法规400余件，更有无数规范性文件，繁乱庞杂，缺乏统一规范。另一方面，相关法律法规严重滞后，在检验检测认证机构管理和诚信建设、市场准入、主体责任、运行规范、监管体系等方面存在不少立法的空白。而且，各相关行政监管部门和法律法规间缺乏整体统一协调的机制。仅以“资质认定”等行业准入为例，目前就存在实施主体众多、重复评价、重复许可、重复管理等各类问题。

2.国内机构市场主体意识不强，内部管理水平不高。中国的检验检测认证行业是在计划经济时期形成的，改革开放后新出现的国有检验检测认证机构绝大部分脱胎于计划经济体制内的国有机构。虽然随着国企改革的深入，绝大多数国有检验检测认证机构已经基本完成了企事业单位改制，但仍严重依赖行政资源，导致竞争力缺乏、整体效益不高、国际化发展滞后等问题。另外，部分国有机构还面临权责利不明、运营体制不健全、现代企业制度与公司治理结构缺失等问题。

近年来，随着市场准入条件的逐步放开，各类民营机构也如雨后春笋般出现。但与国有、外资机构相比，民营机构先天不足，在资源上不如国有机构，在市场化和国家化竞争中不如外资机构。除了少数已做大做强的民营机构外，相当一部分民营机构举步维艰，处境尴尬。

3.检验检测认证乱象导致行业面临系统性信誉风险，行政管理部门单打独斗力不从心。随着我国经济和社会的发展，检验检测认证市场业务量逐年递增，行业存在的问题也日益突出，如市场无序竞争、商业贿赂、买证卖证、虚假检验检测认证、报告作假等违法违规现象屡屡发生，检验检测认证机构的诚信和公信力受到了前所未有的挑战和质疑，这对把诚信作为生存基础的检验检测认证行业来说是致命的打击，也成为了阻碍检验检测认证行业发展的主要瓶颈之一。

随着政府职能转变和多元治理主体的进入，提高准入门槛的做法势必不会再现，但行政管理部门在彻底改变“重准入，轻监管”的现状、避免因准入门槛降低导致认证及检验检测机构肆意违法违规方面还没有做好充分准备。更重要的是，行政管理部门在行业管理中的职能和定位，即政府应该管什么、如何避免“一放就乱、一管就死”、如何在市场失灵时做好守夜人等问题上，还存在明显的误区，或者由于部门之间利益等纠葛而不愿意放权。

另一方面，现行法律法规所确定的责任规范差别较大，对检验检测认证违法违规行为的约束力偏弱，机构违法成本极低，威慑性不足，行政管理部门在事中事后监管方面尚没有找到非常有效的手段，使得目前与检验检测认证管理相关的法律规范无法满足当前经济和产业发展，无法满足人民群众消费权益保护和城市安全运行等的需求。

4.行业协会“二政府”的体制弊病凸显。检验检测认证领域的行业协会，作为与政府、机构并列的市场经济三大主体之一，是行业自律管理的组织、协调与监督者，是规范市场秩序、推进行业发展不可或缺的重要社会力量。由于我国正处于社会转型期，相关行业协会随着政府职能的转变和退出而应运而生，但行政色彩仍然过浓，而且和行政主管部门一样，缺乏行业协会间的沟通协调机制，相关法律法规与政策不配套以及行业协会自身的组织职能和程序不规范，大大降低了行业协会的社会形象与公信力，影响了行业协会的作用发挥。

5.治理信息不对称，多元主体共治格局尚未真正形成。由于检验检测认证行业的专业化，以及检验检测认证作为高技术服务业在整个国家治理体系中的运用尚不充分，目前除了生产制造和服务业的高端客户及行业自身外，整个社会对行业的关注度和知晓度严重缺乏，更不用谈普通社会公众。另一方面，检验检测认证行业的相关治理信息高度集中于少数部门和社会组织中，信息系统封闭，且各个系统的关联性和共享性严重不足，“多元共治”的基本格局无从谈起。

（三）国际产业发展模式

由于社会经济条件的差异，各国检验检测认证产业在发展过程中，其发展模式出现明显分化。目前，国际上检验检测认证产业主要有“市场主导型”和“政府推动型”两种发展模式。整体而言，欧洲和北美检验检测认证产业属于“市场主导型”的发展模式。而亚太国家（尤其是东亚和东南亚国家），政府部门参与经济管理的程度较深，在经济运行中扮演着重要角色，检验检测认证产业的产生和发展由政府主导进行。当然，这种模式不是一成不变的，随着市场经济的不断发展和完善，政府逐渐将官方的检验检测机构转变为独立的第三方机构，在发展过程中政府对检验检测行业的监督管理方式也从政府参与、政府主导逐步向政府授权或者主要采用柔性的行政指导和政策引导，以及加强与行业组织合作等方式转变。我国就属于这种模式。

“市场主导型”检验检测认证产业更重视品牌的树立和信誉的提高，大型国际机构的自主创新能力和业务开拓能力强。“政府推动型”检验检测认证产业，政府授权是检验检测认证权威性的来源，相关业务多集中于国内市场。

事实上，任何一种检验检测认证发展模式，都有其深刻的经济和社会基础，都有其历史和现实的背景。我们应该借鉴适合我们的模式并加以改进，进一步正确处理好政府和市场的关系，走出一条既符合我国国情，又与国际通行的发展之路。

三、社会共治在检验检测认证行业中的应用

（一）准确定位多元共治主体，重视机构“自治”

现代社会的复杂多样性决定了多元共治的主体既需要代表“公”利又需要代表“私”利，让组织和个人共同参与。就检验检测认证市场而言，多元共治主体归纳起来可以包括五个层面：第一个是检验检测认证机构自身；第二个是政府部门，包括中央政府和地方政府两个层级；第三个是与行业相关的社会组织，包括认可组织、行业协会等；第四个是检验检测认证活动的利益相关方及其他各种市场主体，包括获证方、结果采信方及消费者；第五个就是一般公众。这些多元主体之间相互独立，他们可能是委托代理关系，也可能是合作关系，还可能是兼具竞争与合作的博弈关系。

检验检测认证机构作为市场主体，它的“自治”往往会在多元共治格局中被忽略。要重塑其市场主体，重中之重就是在检验检测认证机构尤其是国内的机构中建立真正的“产权清晰、权责明确、政企分开”的现代企业制度和法人治理结构。国有机构可以加快推进改革，做好带头示范作用，试点企业股份制改革，完善公司法人治理结构，大力发展非公资本参股的混合所有制和混业经营的检验检测认证，实现投资主体多元化，并实施以检验检测认证机构整合为基础的国有检验检测认证资源的战略性调整，实现市场结构的调整。通过兼并重组，培育一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的国有检验检测认证骨干企业和检验检测认证市场上的战略投资者。鼓励企业加强自身的管理水平，提升工作质量。

（二）加强制度保障，营造良好发展环境

社会共治的基础是制度完善，这主要是政府的职责。在当前社会诚信基础较为薄弱的现实情况下，政府作为市场经济的守夜人，要营造良好的行业发展环境，善于打好“组合拳”。一方面，要加强自身的制度供给，积极推动立法工作，重点解决事中事后监管的法律依据，以保持制度的刚性和张力；另一方面，要指导认可机构、行业协会、认证联盟等治理主体发挥各自职能，加强行业和领域内的规则制定，共同营造检验检测认证市场良好的发展秩序。

在政策制定中，政府应该始终贯彻“放、管、服”的理念，充分借鉴国际发展模式，以市场为平台，让机构唱主角；以政府为后盾，让规则立起来。要充分尊重机构的主体作用，充分发挥企业的主体责任；放手让机构自主决策、自主经营，引导机构加强自我约束和自我担责；进一步简政放权，统合和规范市场准入制度，加快建立统一开放的全国检验检测认证市场体系。认证认可检验检测作为国家质量基础的重要组成部分，是政府职能转变、提升政府治理能力的重要手段，其本身也是“社会共治”的一个重要环节。所以各级政府除了在产业政策上给予支持和保障外，更应当运用好这个手段，一方面综合运用检验检测认证手段配合、支持宏观调控政策和产业政策，推进以政府职能转变为核心的事中事后监管制度创新，推动行政许可向政府采信检验检测认证评价方式转变，推进政府采购采信第三方检验检测认证或其他合格评价服务；另一方面积极发挥检验检测认证的基础性作用，着力服务国家环境治理、生态治理、质量治理等，提升政府社会综合治理水平，服务现代政府“多元共治”要求。

（三）创新精准监管新模式，审慎监管新业态

要继续加大研究和探索，建立科学监管的规则和方法，完善行政执法程序，公开监管执法信息，提高执法透明度和公信力。要对不同检验检测认证业务采取个性化监管方式，通过现场检查、能力验证、比对试验、不合格信息追溯等手段丰富事中事后监管方式，实施精准监管。在监管中引入风险管理、信用监管等理念，实行分类分级、动态监管，加强风险监测分析，加快建立重点风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理防控联动机制。另外，还要广泛运用科技手段，充分利用信息网络技术实现在线即时监督监测，加强非现场监管执法，充分运用移动执法、电子案卷等手段提高执法效能。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”新模式。加大跨区域跨部门的执法监管合作力度，完善“长三角”一体化监管机制。

（四）充分发挥行业协会的自律监管职能，加强行业自律和诚信建设

行业协会是政府和企业的桥梁，是行业治理体系中不可缺少的组成部分。要发挥好行业协会的沟通、服务和自律三个主要功能，规范行业行为，维护行业公平竞争环境。

行业协会首先要定位准确，把“为行业服务、为企业服务、为政府服务”作为一切工作的出发点和落脚点。在做好服务、沟通和协调工作的同时，协助政府和社会共同做好行业的规范和自律工作。通过强化行业自律、自理功能，树立行业协会的权威性、科学性和公正性，进一步推动行业自我管理、自我协调、自我发展。在行业自我管理中，可以瞄准其他主体的治理和监管缺失，如人员自律、工作质量等制定规则，协助解决行业治理难点。如原上海检验检疫局指导上海检验检疫协会进出口商品检验鉴定机构分会制定了《上海进出口商品检验鉴定从业人员违反行业道德、纪律通报制度的公约》，《公约》试行后协会已累计发布违纪通报19份，涉及从业人员36名。

（五）运用现代管理手段技术，引导社会力量精准共治

政府、企业、行业协会、社会组织、媒体、消费者需要共同发力，形成社会各方互相配合、互相补充的体系和社会共治的良好局面。要积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索建立“互联网+”的检验检测认证行业治理新模式；探索开展检验检测认证利益相关方的“全链条”监控治理方式；推进社会信用体系建设，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度；推行随机抽查、告知承诺、举报奖励等办法，畅通群众投诉举报渠道，鼓励行业协会和认可机构公开第三方治理信息，充分调动社会监督力量。为提高民众对检验检测认证行业的知晓度和参与度，可以借鉴国际组织的做法，在制定标准和规则的过程中借助传统媒体和微博、微信等新兴网络媒体，加大宣传，鼓励参与，吸引社会各界关注，不断增强质量意识，提高社会监督质量。大力推进国际互认合作，提高我国在国际检验检测认证行业中的话语权和世界贸易中的地位，推动构建国际共治格局，倡导质量安全合作共赢理念。