新时期提升河南城市综合承载能力问题研究

刘琪

城市综合承载能力是城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务等对城市人口及经济社会活动的承载能力，它是资源环境承载力、经济承载力、基础设施承载力和社会承载力的有机结合体。新时期，河南省城市综合承载能力提升主要面临经济承载力支撑不足和城市化成本上升的双重风险和挑战，必须积极应对、综合施策。

一、河南城市综合承载能力提升面临的新形势

（一）面临经济下行压力加大的挑战

河南作为一个后发地区，化工、有色金属、钢铁、建材、纺织等传统型高载能、高消耗产业占比大，尤其是钢铁、煤化工、氧化铝、玻璃和水泥这些过剩程度较高的行业恰恰又都是河南省的传统支柱行业，而创新动力的培育和接续产业的成长还需要一个过程，因此，河南省城镇化发展面临主导产业接续不及的巨大压力和风险。经济承载力是城市综合承载力的核心和物质基础，如果经济承载力不能得到应有的保持和强化，城市综合承载力的提升就没有了依托。因此，提升城市综合承载力，必须加快产业升级步伐，转变经济发展方式，增强城市经济承载力。

（二）面临人口城镇化成本增加的压力

农村转移人口市民化主要取决于两个因素：一是转移人口的收入水平，二是城市公共产品的保障程度，而收入水平取决于整体工资水平，公共产品保障程度取决于城市政府的税收，人口工资水平和政府的税收收入，取决于该区域主导产业在全国乃至全球价值链上的位置，只有高附加值产业，才能提供高工资、高税收，进而保障高质量、高成本的城镇化，而提高主导产业的附加值，归根结底又取决于当前产业升级的进程。因此，在经济下行压力加大、新旧产业更替有可能断档的背景下推进高质量、高成本的城镇化，我们面临巨大挑战，必须在城市基础设施、公共服务供给方面进行制度创新，通过提高公共资源的配置效率，强化城市基础设施承载力和社会承载力。

（三）面临农村转移人口非中心化集聚的新趋势

长期以来河南省农村转移人口一直以省外转移为主，然而从2007开始，省内县内转移占比逐步增加，并同时在2011年超过50%的临界点，2014年分别达到58%和53%，最终形成了以省内、县内为主的转移格局。职业转变和居住地变更是农村人口城镇化的重要标志。农民工在这一过程中表现出来的对县城的偏好，意味着县城将要在河南省城镇化过程中扮演重要角色。这要求我们在今后的城镇化过程中，既要注重中心城市建设，发挥增长极的带动作用，又要重视县城的载体作用，注重城镇化的协调性，在产业发展、城镇建设、公共服务等方面提高重点县城的承载力。

（四）面临“城市病”集中爆发的风险

河南人口众多，水土资源严重短缺，产业结构偏重，人口、资源、环境的矛盾更加突出，城镇空间分布和规模结构与资源环境承载能力不匹配。与此形成强烈反差的是，随着我国物质文化生活水平的提高和消费需求不断升级，城乡居民不仅对物质产品和服务产品的要求越来越高，对生态、环境和健康越来越重视，对生态产品的需求也越来越迫切。提升城市综合承载力，必须进一步优化城镇形态、空间布局及组合、空间联系方式等，提高空间利用效率，走集约、紧凑、高效发展之路，提高城市的资源环境承载力，强化城市的生态宜居功能。

二、提升河南城市综合承载能力的几点建议

（一）着力培育城市新经济增长点

一是构建新产业政策体系。建立新产业的发展基金，推动形成新兴产业和传统产业相互促进的产业发展新格局；制定新产业的鼓励政策，逐步增加用于新兴产业发展的专项资金；落实新产业的税收优惠政策，尤其是加大对小微企业的税收扶持力度。二是深入实施“互联网+”行动。落实《河南省“互联网+”行动实施方案》，结合阿里巴巴、百度、腾讯等国内大型网络公司在河南的布局，进一步加大信息基础设施建设、打造现代信息枢纽等方面的财政支持力度，全面推进“互联网+”电子商务、“互联网+”创业创新、“互联网+”惠普金融等行动，拓宽互联网和城市经济社会发展各领域融合的广度和深度。三是推进郑洛新国家自主创新示范区和河南自贸区建设，打造具有国际竞争力的中原创新创业中心和内陆开放区，进一步引领全省城市新产业新业态加快发展，厚植城市综合实力提升的物质基础。

（二）着力推动“城市病”治理

一是加快中原城市群一体化发展。通过加大中小城市的公共资源和建设用地指标，完善城市的功能，提高城市的品质，从而扩大中小城市容纳农村转移人口的能力，缓解大城市的压力。二是加强城市的基础设施建设。加快城市的市政建设，重点加快水、电、气、路、热等公用设施建设和污水处理厂、垃圾处理场的扩容升级改造，尤其是要重点保障中小城市在“十三五”期间实现污水处理设施和垃圾处理设施的全覆盖；加快构建由环城绿地、城市公园、公共绿地等形成的多层次、复合型城区生态系统，建设有生态空间隔离的多城区中心；积极实行“公交优先”，发展轨道交通，减少汽车尾气排放量，减少大气污染，改善空气质量。三是加强城市居民的综合素质。坚持以人为本，以提高城市居民的综合素质为抓手，将城市建设与人的生活质量、幸福指数紧密联系在一起。积极培育和践行社会主义核心价值观，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系；倡导民众爱护自己的城市，爱惜公共设施和公共绿化，遵守交通规则，文明出行、绿色出行，全面提升城市的品位和舒适度；促进传统文化与现代文化的交融、本土文化与外来文化的交融，形成多元开放的现代城市文化。

（三）着力补齐公共服务短板

一是医疗方面。建立覆盖全省的医疗卫生信息综合管理平台，逐步实现公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合监管等数据整合和信息共享；全面推进城市公立医院改革，并落实社会资本办医在土地、投融资、价格、财税等方面的扶持政策；积极开展医养结合试点，推进基层医疗机构与社区、居家养老结合。二是教育方面。加大学前教育和义务教育的财政投入，满足社会对公立幼儿园和中小学的需求；尽快落实国家普及高中阶段教育的新要求，提升教育质量，优化学校布局；重视职业教育，促进产教融合、校企合作，逐步推进中等职业教育免除学杂费；优化高等教育结构，重点支持在郑州大学、河南大学、河南农业大学等高校培育具有特色的优势学科。三是就业方面。搭建众创平台，实施高校毕业生就业促进计划和大学生创业引领计划；全面深入实施全民技能振兴工程，围绕农村转移人口和煤炭、钢铁等困难行业的下岗职工开展职业技能提升培训。

（四）着力推进PPP投融资建设模式

一是健全PPP工作指导制度和服务体系。进一步完善PPP项目库、PPP项目投融资管理办法、PPP项目信息发布与招投标管理规定等PPP制度規范体系，为推广PPP项目建设提供切实可行的操作依据。二是建立合理的收费定价机制。加强公共产品定价机制的制度建设，在PPP项目合作的相关合同和协议中，明确对社会资本收益可调整的条款，建立动态可调整的定价机制。三是建立财政支持PPP模式有效机制。用好PPP融资支持基金，通过债权、担保、股权、费用补贴等形式，为PPP提供融资增信支持，提高项目可融资性，调动社会推广运用PPP模式的积极性。四是深化市政设施运营管理体制改革，逐步推行市政项目运营管理委托制，允许具有资质、符合政府要求的各类所有制企业，通过竞标进入市政设施经营领域，推动现有垄断企业或事业单位市场化改革，提高公共基础设施运营管理效率。

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）