山区小城市开发边界划定探索——以福建省邵武实践为例

杨 勇

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350007)

0 引言

从2013年12月中央城镇化工作会议到2017年10月党的十九大报告中明确提出要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，城市开发边界划定伴随着“多规合一”的持续推进，已在全国各试点城市实践。在业界，城市开发边界也被寄予厚望，被认为是遏制城镇无序蔓延，促进城镇转型发展的重要举措。

但对于地处山区丘陵地带、快速城镇化和工业化时期，以工业化为主要驱动力的小城市借鉴意义不大。基此，本文拟以福建省山区小城邵武市为例，在总结山区小城市现状和发展主要特点的基础上，探索其城市开发边界划定。

1 城市开发边界再认知

1.1 是“技术线”还是“政策线”

从2006年《城市规划编制办法》颁布实施以来，城市开发边界作为控制城市“摊大饼”，防止土地低效利用的技术线就已存在，只不过没有引起足够的重视和关注。随着空间规划改革、新型城镇化建设和“多规合一”工作的持续推进，城市开发边界作为“多规合一”的重要抓手之一，正逐渐成为推进生态文明建设，构建空间规划体系和提高城市治理能力的重要手段、技术基础和政策工具。城市开发边界划定的不仅仅是一条框定城市开发容量的“技术线”，还是构建城市空间治理体系、实现治理能力现代化的“政策线”。

1.2 是“动态线”而非“终极线”

城市开发边界是有效引导城市科学合理开发，促进城市由外延扩张式发展向内涵提升式转变。但城市是一个动态的发展过程，其发展往往受外界政策环境影响的不确定性较大，城市开发边界也仅是基于当前城市发展现状，预留和规划的在一定期限内城市空间扩展的预期性边界，因此开发边界自身的局限性和未知性也决定了其不是一条终极线，而需要随城市客观发展修正和不断完善。

2 邵武城市空间开发存在的问题

邵武市位于福建省西北部，土地总面积2859.4km2。下辖4个街道，12个镇，3个乡。2016年全市实现地区生产总值205.93亿元，人均GDP 75 166元，在南平市域居首位，在全省各县(市)中居第11位。2016年常住人口27.5万人，其中城镇人口18.65万人，城镇化率67.8%。

2015年5月，福建省政府选择省内12个市(县)开展“多规合一”试点工作，同步试点探索划定生态保护红线、城市开发边界，邵武是唯一被列为首批试点的山区小城市，如图1所示。同年11月，邵武又被列为第二批国家新型城镇化综合试点地区，要求推进产城融合，建立与产城融合发展相匹配的“多规合一”机制体制。2017年9月，福建省政府印发《关于开展城市开发边界划定工作的通知》，要求各市县积极划定城市开发边界。邵武面对多项试点效应叠加、新一轮城市总体规划同步编制的有利性，促使邵武要探索一条适合自身、示范同类、可复制推广的山区小城市开发边界划定的思路和模式。

图1 福建省“多规合一”试点县市分布图

2.1 土地资源约束趋紧

邵武全市大部由山地、丘陵构成，中山(海拔800m以上)和低山(海拔500m～800m)约占全市总面积的39.7%，高丘陵(海拔250m～500m)和丘陵约占41.6%，平原占12.8%，山间盆谷占4.2%[1]，适宜开发建设的土地空间狭小，城乡建设用地空间又与农业生产空间、宜居生活空间高度重叠，土地资源约束趋紧，建设用地供需矛盾逐步凸显。

2.2 城乡建设扩张无序

梳理邵武城市建设现状，邵武仍处于城镇化和工业化快速发展阶段，城镇化水平高于规划预期，建设用地规模较预期有较大突破。在城乡建设用地发展上具有两个特点：一是中心城区首位度高，人口集聚能力较强，建设用地扩张较快，与其南部的经济开发区已基本形成连片发展之势。过去10年间，建成区面积由12.8km2增长到30.21km2，翻了近1.5倍。二是外围组团经济开发区、金塘工业园区工业用地扩张迅猛，土地利用粗放，对周边生态环境影响较大。

2.3 土地利用效率低下

邵武中心城区人均建设用地达156.45m2，人均建设用地指标偏大，工业用地粗放利用和闲置现象严重。南部经济开发区和东部金塘工业园区工业用地扩张迅猛，平均投资强度和平均容积率均低于福建省和全国指标，二产用地平均产值更是远低于全国平均水平，土地利用效率低下，存在较大的提升空间。

2.4 用地结构比例失衡

邵武中心城区内居住、工业、道路和公共设施等城市主要功能用地发展不均衡，工业用地增长较快，而公共服务、市政基础设施等用地投入不足。总体上城市生活用地比重较小，生产用地比重较高，工业用地10年间增幅高达252%，产业用地过分挤压生活用地，致使主城区开发强度较大，建筑过高过密，山区小城市特色风貌缺失。

2.5 生态环保压力加大

邵武地处闽江上游，生态环境敏感，容易受到建设干扰，各上层次规划对邵武生态环境保护提出了较高的要求。作为南平市重要的产粮区、工业基地和地区重要的增长极，生态保护与经济快速发展之间的矛盾日渐突出。与此同时，建设用地的无序蔓延也正一步步蚕食中心城区及周边的生态空间，比如城区古山溪沿岸滨水空间被无故隔断，张三丰大道沿线山体风貌人为改造严重，金塘工业园区生态空间被压缩。

综上，邵武市正处于工业化和城镇化快速发展阶段，以工业化推动城镇化是其主要发展模式，城市空间发展缺乏科学有序指引，城乡建设用地扩展缺乏强有力的刚性管控，这些都亟待城市开发边界的划定来有效解决。

3 邵武城市开发边界划定实践

3.1 总体思路

城市开发边界划定与城镇化发展阶段密切相关。通过总结我国城镇化发展不同阶段的特征可以看出，城镇化率在70%以上的城市，其发展以存量优化为主。而城镇化率在30%～70%，以增量发展为主的城市，其主要特点是人口规模持续扩大、城镇化水平不断提升[2]。作为福建省西部山区小城市的邵武，在国家支持海西经济区建设，国务院支持原中央苏区振兴发展，福建省山海协作政策的大背景下，城市发展仍处于适度增量发展阶段。因此，在开发边界划定中，与福建沿海经济发达地区厦门、石狮等城市严控增量、挖潜存量为主的技术思路不同，山区小城市仍要充分考虑城镇化发展阶段、城市发展动力、未来作为产业转移项目承接地快速发展对空间拓展的诉求，既不能走快速城镇化阶段盲目扩张的老路，又不能一味地保护而限制其发展。既要控制城市蔓延、防止土地低效利用，又要综合考虑城市增长需求与潜在的发展偏离因素，为城市发展留足弹性。在建设用地规模指标投入上，要适度提高生活空间，以塑造城市特色，打造山区小城市景观风貌。集约控制生产空间，以转变发展方式，提高土地利用效率。

邵武已基本形成“大城关、小集镇”的城镇化模式。在规划基础方面，区强镇弱，“多规”之间的矛盾也主要集中在中心城区。因此，在“多规合一”工作中提出分规划编制区(市域范围)和重点协调区(中心城区和重点镇区)两个层次开展工作。市域层面重点综合协调各类规划，在空间开发适宜性评价基础上，划定各类控制线，形成合理的市域保护和开发格局；中心城区和重点镇层面重点进行“多规”差异图斑比对、差异处理协调、落实重点发展地区和重点建设项目、统筹划定生态保护红线、基本农田控制线和城市开发边界，如图2所示。

图2 控制线体系空间关系图

3.2 划定原则

本次城市开发边界划定遵循以下原则：一是战略引领，凝聚共识。以邵武城市定位和发展目标为引领，凝聚共识，落实城市发展战略意图；二是总量约束，空间优化。以法定规划中建设用地规模指标为约束，控制用地规模总量不变，明确城市发展方向，优化城市空间布局，促进城市紧凑发展。三是坚守底线，集约发展。强化底线思维，严格保护生态空间，优先划定生态、农业空间和生态保护红线、永久基本农田等不能开发建设的空间，坚持节约集约用地，盘活存量土地资源，提高土地集约利用水平。四是民生优先，保障发展。充分考虑城市发展需求，优先保障民生项目及重大产业项目用地，统筹建设时序，保障城市发展用地需求。五是面向管理，多规合一。面向管理与实施，对接“多规合一”管理信息平台，实现信息共享，部门联动。

3.3 划定方法及过程

按照科学评价→战略引领→规模论证→多规协调→划定边界→制度保障“六步走”的方法，科学划定邵武市中心城区城市开发边界。

3.3.1科学评价

邵武城市用地复杂、零碎，受地形制约因素较大，为了满足邵武城市长远发展需求，探讨城市空间拓展方向及可行性，本次规划运用GIS技术，定量的用地适宜性评价方法，对邵武中心城区用地分片区进行用地适宜性评价。

本次用地评价结合土地开发利用难易程度，共选定了交通区位、环境适宜性、城市氛围和地形适宜性等4类评价因子，其中环境适宜性包括滨水环境和远离工业污染2项子因子，地形适宜性包括地形高度和地形坡度2项子因子。利用美国T.L.Saaty的层次分析法，对各因子进行权重计算如表1所示。根据评价值结果将用地分为最适宜建设用地、基本适宜建设用地、不适宜建设用地等6级。以东、西、南、北四个发展方向为基本评价单元，以河流水系、铁路、高速公路为单元划分界线，分别通过各单因子评价，综合评分结果。得出：在用地发展方向方面，应优先发展水南片区，包含水南、城南和城西；其次为水北片区；在用地适宜性方面，最适宜建设用地总面积为12.61km2，占中心城区规划总用地面积6.7%。基本适宜建设用地总面积为100.12km2，占中心城区规划总用地面积53.2%。不适宜建设用地总面积为50.71km2，占中心城区规划总用地面积27.0%，如图3所示。

表1 用地适宜性评价因子及权重

图3 用地适宜性评价图

3.3.2战略引领

以区域格局变化、上层次及周边县市发展规划为基础，在错位、借位发展思路下确立城市发展愿景与目标，寻求新的发展方向，结合在编邵武城市总体规划共同制定空间发展战略，识别保护空间、划定重点发展片区。

通过分析，邵武中心城区空间拓展基本思路确定为“东延、西拓、南联、北控、中优”。引导主城区向西部一带拓展，拉开主城区框架，重点建设一湖两岸滨溪生活区、城南行政综合服务中心、城北高铁综合交通枢纽等；以产城融合为重点，提升产业定位，加强生活、服务设施等配套，促使南部经济开发区向城市新区转型；以生态文明建设为出发点，整合金塘片区，修复生态环境，稳步建设金塘循环经济示范园。

3.3.3规模论证

本次规模论证除运用传统的以人定地的方法外，针对工业用地过于粗放的弊端，引入以产定地，在以人定地预测规模的基础上，通过产业地均产值修正城市建设用地规模。

首先运用多方案比较，科学论证城市人口，以人均建设用地水平，预测城市建设用地规模。然后，运用多种方法对邵武市经济发展情况进行预测，得出邵武地区生产总值(GDP)和人均生产总值(GDP)，以地均产出水平，修正产业用地规模，进而确定城市建设用地规模，如图4所示。

图4 建设用地规模预测方法分析图

3.3.4“多规”协调

系统梳理各类规划和重点建设项目，保护各类核心生态要素和生态资源，优先划定生态保护红线，科学避让永久基本农田保护，制定协调策略和协调细则，形成各部门一致认可的“保护”空间和“开发”空间。

(1)“多规”梳理

系统梳理“城规”“土规”“经规”及生态保护规划，分别形成城乡规划、土地利用、重点项目和生态控制四张底图。

(2)优先划定生态保护红线

整合市域范围内重点核心生态要素，综合协调城市“绿心”及生态框架结构性生态廊道，划定生态保护红线，坚守生态安全底线。生态保护红线外围的绿色空间纳入生态发展区，允许在满足特定项目准入条件下有限制地进行低密度、低强度的建设。

(3)科学避让永久基本农田

结合城市周边永久基本农田划定，协调修正城市开发边界。

(4)“多规”协调

制定协调原则和协调细则，进行差异图斑处理。基本思路为：2020年以消除规划差异、保障空间需求作为工作方向；2030年以落实战略格局作为工作方向。2020年依土规总量不变，消除规划图斑差异、释放建设用地空间和指标，保障重点片区、重点项目空间需求，调入调出指标全市内平衡；2030年基于战略引领和生态优先，全域统筹规划，划定控制线。

3.3.5边界划定

(1)2020年城市开发边界

在土规确定的允许建设区和有条件建设区范围内，协调近期建设安排，保障重点片区、重点项目空间需求，划定2020年城市开发边界面积3886.8hm2，其中有条件建设区96.21hm2。

(2)2030年城市开发边界

以城乡规划一张图为基础，综合考虑远期项目安排和发展需要，划定中心城区2030年城市开发边界面积7180.5hm2，其中有条件建设区2195.78hm2。建议下一轮土地利用总体规划以2030年开发边界一张图为参考依据，确保土规与开发边界成果保持一致。

4 邵武城市开发边界管控策略探索

邵武城市开发边界管控除符合福建省城市开发边界管控一般性策略以外，作为试点城市，探索试行“刚性规模、布局弹性”,在管控上探求更大的适宜性。

根据《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》，城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下，空间布局可在的条件区内进行形态调整[3]，鉴于邵武2030年开发边界内有条件建设用地规模超过了城市建设用地规模的20%，开发边界压缩空间较小的情况下，在城市开发边界管控方面探索试行“刚性规模、布局弹性”，增强管控弹性，以适应像邵武这样用地空间受地形影响较大、可建设利用空间细碎、发展因子不确定性较大的山区小城市。即在确保邵武城乡建设用地总规模不变的前提下，可以约定一定规模的建设用地量，允许其在必要情况下自行按程序在城市开发边界以内对布局进行弹性调整，规模指标可以从其他地区腾挪，从而确保重点地区和重点项目的用地需求。但调整不得偏离城市主要发展方向和空间布局结构、不得进行“飞地“式布局。

5 结论

本文以邵武为例，试图探索出一条适合山区丘陵地区，处于快速城镇化和工业化中期，以工业化为主要驱动力的山区小城市开发边界划定的思路和模式，在强化保护生态安全底线、控制城市无序蔓延刚性约束的同时，注重城市发展需求，给城市发展留足弹性。

城市开发边界的划定，既要强调划定的科学性，又要重视管控的适宜性，划管结合，三线统筹，区域协调，共同落实城市空间格局。

当前城市开发边界还面临一些问题，比如开发边界的法律地位、各级政府管理监督事权划分、边界动态调整幅度等，这些还需要在以后的规划中做进一步的探索。