公众参与度对土地整治项目规划方案满意度的影响分析

林建平，邓爱珍，赵小敏，邝佛缘，林雯璐，谢 雨

（1. 江西农业大学江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌 330045；2.江西省赣州市国土资源局，江西 赣州 341000；3.江西应用技术职业学院测绘地理信息学院，江西 赣州 341000）

1 引言

土地整治项目规划方案是一项综合自然、经济、技术、政策等各方面因素，由多学科理论与方法支撑和指导，对项目区田、水、路、林、村土地整治进行的工程设计活动，是保障土地整治科学、规范、有序开展的重要前提[1]。土地整治项目规划方案质量的高低，直接关系项目能否顺利推进及实施成效。鉴于公众参与对土地整治项目规划方案质量的重要影响，近年来，学术界围绕国外土地整治公众参与经验的梳理[2]、参与机制[3]、存在问题[4]等进行了大量研究，并在实践中将“公众参与”引入到规划调查分析、方案编制、讨论和审批等环节，通过集中各方智慧，吸收社会各阶层、各利益集团的意见，形成集体意志[5]，提升规划的科学性和可实施性。

那么，如何衡量公众参与对提升规划质量的效果，进而为改进和优化公众参与机制提供依据，学术界以“满意度”为衡量指标，对公众参与社区公共服务[6]、智慧旅游规划[7]进行了探讨。研究表明，通过提高公众认知度和参与范围，优化和改进参与渠道、参与程序保障、参与回应性、问责机制和配套制度等，可实现行政体系与村民多层次、多渠道的联络，强化规划制定者和实施者的顺畅沟通，使得制定的规划最大限度地反映各个受影响主体的意愿，缓解公众在土地整治问题上的矛盾和冲突，增强公众对规划的认同感和责任感，进而有助于改善公众对规划的满意度。以满意度衡量公众参与效果，既能检验规划方案对公众反映需求的落实情况[8]，又能反映公众参与成效，为改进和完善公众参与提供重要依据。

本文在前人研究的基础上，以江西省安远县A、C两镇土地整治规划方案编制为例，试图从公众满意度这一视角出发，构建公众参与模型，通过对比不同公众参与度及其效果，分析不同公众参与度对规划满意度的影响机理，为改进和优化公众参与机制、提高土地整治项目规划成效提供理论依据和案例支持。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

本文的调研数据来源于2017年8—11月对江西省安远县土地整治项目的实地调研。安远县位于江西省南部，地处珠江水系东江源发源地，是典型的农业大县。近年来，该县先后实施土地整治项目10余个，在公众参与土地整治项目规划编制方面积累了丰富的案例。本文选取A、C两镇，对比分析不同公众参与度对规划满意度的影响。调研区A镇B村土地整治项目规划方案，由中国与德国汉斯·赛德尔基金会（Hanns Seidel Stiftung）共同编制，在规划编制过程中，政府、相关部门、群众等利益主体广泛参与，并通过面对面访谈、座谈等多种形式让公众参与到规划中，对公众提出的意见和建议，逐条梳理并召开讨论会，并将处理意见及时反馈。调研区C镇D村土地整治项目规划方案，由县、乡政府和技术单位主导编制，参与主体有限，参与形式单一，主要以发放调查问卷为主，除此之外，虽有专家咨询、听证会、论证会等方式征询公众意见，但次数和比例较低。总体上，A、C两镇在参与主体、参与渠道、参与程序保障、公众意见反馈和配套制度等方面有明显差异。

根据参与主体的不同，公众参与主要包括受项目影响的团体和个人，一般涉及普通民众、中介公司、政府机构和专家学者[9]。不同参与主体在参与方式、参与程度和利益诉求渠道等方面有所差异，会对规划满意度作出不同的评价。本文根据不同公众参与群体，分3个层次随机抽样，每个项目区发放问卷110份，其中县、乡政府人员各10份，县直部门各15份，规划编制和村委会人员5份，其余均为项目区群众，共发放问卷共计220份，剔除出现错误或信息漏答的问卷，收回有效问卷210份，其中A镇106份, C镇104份，问卷总体有效率为95.45%。

2.2 变量描述

2.2.1 因变量

本文将公众满意度作为因变量衡量公众参与的影响。考虑公众对规划主观评价没有明晰的差异临界点，问卷采用Likert5点量表，按照 “很不满意”、“不满意”、“一般”、“满意”以及“非常满意”5个级别进行测量，依次分别记为1、2、3、4、5分。

2.2.2 自变量

针对公众参与及其应包含的环节，国内外学者进行了大量探索。19世纪60年代，美国学者托马斯最早提出了有效的公众参与决策模型[4,10]。模型引入国内后，国内学者基于“人因系统理论”[11]，对公众参与进行了本土化改进，提出一个完整的公众参与应包括参与主体、参与形式、参与保障、参与程度、参与反馈5个维度[12]，并在城市交通政策制定[13]、环境治理[14]等领域得到应用。本文在借鉴前人研究的基础上，从公众参与全过程中可能影响公众满意度的因素出发，选取10项指标作为自变量，对5个维度进行细化，并以公众参与度度量各指标的参与水平或程度。选取主体认知度、主体广泛性描述参与主体：参与主体越广泛，对土地整治认识程度越高，越有利于增强规划的认可度，从而提高公众满意度。选取主要参与渠道、参与渠道种类数描述参与形式：提升民意表达渠道和方式，使各利益相关者通过多元化的途径或形式参与规划，能拓宽意见或建议的可达性和畅通性，从而有利于提升满意度。选取宣传保障、组织保障描述参与保障：组织机构越健全，公众越能将自身诉求将意见反馈至相关机构并易被采纳，从而有利于提升满意度。选取参与深度、参与广度描述参与程度：参与规划内容和阶段数越多，越能对规划施加影响，从而有利于提升规划满意度。选取意见征询情况、意见采纳情况描述参与反馈：及时征求公众意见并将意见反馈公众，能使参与者获得心理上的成就感和满意度。有研究表明[15]，公众满意度还可能受到个体及家庭因素的影响。因此，本文同时增加参与人员的年龄、文化程度、承包耕地面积、家庭年收入、农业收入比例等作为自变量，以提升模型的可信度。各变量说明与描述统计见表1。

2.3 研究方法

本文首先采用灰色关联度计算公众参与度与满意度的关联程度；其次，采用Ordered probit模型计算公众参与度对公众满意度的显著性影响；最后采用边际效应计算公众参与各指标对满意度的具体影响程度。

灰色关联度是通过反映两序列间发展过程或量级的相近性，量化序列间的关联性和关联程度，以确定哪些因素起主导作用[16]。公众参与度与满意度是两个平行序列，可用灰色关联模型度量两者的关联程度。

表1 变量说明和统计性描述Tab.1 Variables explanation and statistical description

由于满意度由强至弱 “很不满意（取值1）、不满意（取值2）、一般（取值3）、满意（取值4）和很满意（取值5）”是5个有序多分类响应变量，为非连续分类变量，不符合线性回归拟合方法，适合采用近年来应用较广泛的Ordered probit回归模型，将公众参与度与满意度拟合，函数形式为：

式（1）中：i是公众个体；y*代表其因变量；xi是可能影响因变量的一组解释变量向量；β是相应的未知系数；β0是常数项；ε是服从正态分布的随机扰动项。

3 结果分析

3.1 规划满意度总体情况分析

从全样本看，62.38%的公众对规划表示满意（含满意和很满意两个选择），26.67%的公众一般满意，10.95%不满意（含不满意和很不满意两个选择）。从A、C两个独立样本看，A镇规划满意度明显高于C镇，满意比例达86.79%，高于C镇49.29个百分点；不满意比例为1.89%，低于C镇18.30个百分点。各样本公众满意度情况见表2。

3.2 公众参与与规划满意度关联情况分析

运用DPS软件计算公众参与各指标与公众满意度的灰色关联度（表3），结果显示：（1）公众参与与公众满意度存在较强关联，指标关联系数均大于0.6，个体及家庭状况指标与满意度关联度不明显。（2）公众参与度与满意度呈正相关关系。公众参与度越高，与满意度的关联系数越大，总体上，A镇公众参与度与满意度的关联系数大于C镇，原因可能是A镇在参与人数、参与内容、参与形式、参与阶段、参与反馈等公众参与程度大于C镇。

3.3 公众参与对规划满意度的影响分析

采用Stata 12.0软件运行Ordered probit模型，结果如表3。

第一，参与主体方面，主体参与广泛性在C镇通过了显著性检验，A镇不显著。可能原因是A镇在规划编制中，编制人员逐户进行面对面访谈，广泛收集公众意见，并多次组织培训，召开座谈会，干部、项目区群众、技术人员等利益者均参与规划编制，参与主体范围广泛。而C镇主要由政府和规划编制人员主导，参与主体有限，因此，C镇主体参与广泛性对满意度有显著影响。主体对土地整治认知程度对A、C两镇均不显著，主要是由于安远县先后实施土地整治项目10余个，遍布全县各乡镇，公众对土地整治均有较高的认知，公众认知度在A、C两镇分异程度不大。

表2 公众满意度情况Tab.2 The situations of the public satisfaction index

表3 灰色关联度及分组估计结果Tab.3 Analysis results of the grey correlation degree and grouped regression

第二，参与形式方面，主要参与渠道、参与渠道种类数在A镇表现显著，C镇不显著。原因可能是A镇成立了规划编制领导小组和理事会，规划编制组先后通过问卷、访谈、讨论会、座谈会、听证会等形式，就规划内容反复征求公众意见，公众参与形式和内容多样。而C镇正好相反，公众参与渠道大部分为问卷，公众主要向村委会提建议，规划内容由政府和规划技术单位主导，公众参与规划内容较少，规划意见征询主要在听证阶段，参与形式单一，分异不明显。

第三，参与保障方面，宣传保障在A、C两镇均通过了显著性检验。政策认知程度作为影响公众满意度因素被学界广泛认同[17-18]，政策宣传越好，公众了解越充分，越有利于提升满意度,因而，宣传保障在A、C两镇均显著。组织保障在A镇显著，C镇不显著，可能原因是C镇村民表达意见渠道单一，意见表达主要是通过理事会、村委会，样本分异不明显；而A镇反映诉求的渠道较多，A镇成立了领导小组、技术编制小组，并在乡镇设立了专门办公室，公众可以较方便地将诉求反映至上述机构。

表4 边际效应Tab.4 Marginal effects

第四，参与程度方面，参与规划内容数在A镇通过了显著性检验，在C镇不显著。可能原因是C镇规划内容的编制主要由技术单位主导，公众对规划具体内容参与不多，分异不明显；而A镇大部分公众参与了具体规划内容的编制，并能充分表达意见。参与规划阶段数正好相反， C镇通过了显著性检验，在A镇不显著，主要是A镇公众充分参与到规划的各阶段，参与阶段趋同，而C镇公众参与的阶段不多，不同群众参与的阶段也不同，分异明显。

第五，参与反馈方面，征询意见情况A、C两镇均通过了显著性检验，说明意见征询和采纳越充分，越有被尊重感和获得感，对满意度影响越显著。意见采纳情况在C镇显著，在A镇不显著，可能原因是A镇大部分公众意见能得到重视和有效采纳，样本分异不明显。而C镇正好相反，大部分公众意见容易受忽视。

第六，其他变量中，A、C两镇文化程度和承包耕地面积均显著。文化程度越高，就越能增加对土地整治意义的理解；家庭耕地资源禀赋越大，参与意愿越强烈，显著影响满意度。

3.4 边际效益分析

虽然表3估计系数反映了公众参与指标对规划满意度的影响，但难以准确反映具体的影响程度，因此，进一步计算满意度边际效应（表4）。从表4可以看出：（1）当因变量取值为“不满意”（y = 2）时，各样本边际效应为负数，说明追加公众参与度投入可使不满意的概率下降；（2）当因变量取值为“一般”（y = 3）时，A镇满意度边际效应为负，C镇为正，说明追加投入可以使A镇 “一般”满意概率降低，C镇“一般”满意概率提高，原因为A镇不满意人数较少，从“不满意（y = 2）” 转化为“一般满意（y = 3）”概率低，追加投入的结果是提高 “一般满意”向“满意（y = 4）”转化，因而A镇为负数，C镇正好相反；（3）当y＞3时，追加投入均可提高A、C两镇向“满意（y = 4）、非常满意（y = 5）”转化概率。

4 结论

本文运用灰色关联和Ordered probit模型，探究安远县土地整治项目规划方案公众参与度对满意度的影响。模型结果表明，公众参与是规划方案质量的重要保障，也是提高规划可操作性的前提条件，而公众对规划的满意度则是衡量公众参与效果的主要指标，不同公众参与度对规划满意度有不同影响。在实践中，可根据公众参与指标对公众满意度的影响情况及边际效应，优化和改进公众参与机制，提升规划满意度。

（1）文化程度和承包耕地面积对A、C两镇规划满意度有显著的正向影响。因此，要采取多种方式提高公众文化水平；同时，加大耕地流转力度，将耕地流转至农业大户，提高土地整治的积极性和绩效。

（2）参与主体的广泛性对C镇规划满意度产生显著的正向影响。因此，可扩大公众参与主体的范围，实行多元化的公众参与，充分发挥专家、村民、专业技术人员和地方政府官员的参与度，提升满意度。

（3）主要参与渠道和参与渠道种类数分别对A镇、C镇规划满意度具有显著的正效应。因此，政府及相关部门需提供便捷的平台，丰富公众参与方式，利用手机APP、微信公众号、问卷、座谈会、村民会议等，让公众能够顺畅地表达意见，并定期征询公众意见，邀请公众参加评审会、听证会，提升公众满意度。

（4）宣传保障对A、C两镇，组织保障对C镇正向影响规划满意度。因此，要加大土地整治宣传和培训力度，使公众更好地认知、理解、支持和参与土地整治工作，提升参与土地整治管理决策的能力和素质。同时，积极发挥村委会、理事会等社会组织的作用，灵活结合村集体经济组织、村委会等成立土地整治农民团体，建立多层面的公众参与网络。

（5）参与规划内容数和参与规划阶段数对A镇、C镇规划满意度有显著的正效应。因此，要扩大公众参与内容，让公众充分参与到规划各项内容。同时，全程参与项目区选址、调查与分析、编制、审批等。

（6）征询意见情况对A、C两镇，意见采纳情况对C镇规划满意度有显著正向影响。因此，要健全“参与—反馈—再参与”回应机制，对公众提出的问题，共同磋商，探讨解决办法，确保公众意见落到实处。